如何理解國內(nèi)外PPP模式應用障礙
1、引言
PPP(Public-privatepartnership)是指公私主體為了提供特定的服務或設施而建立的、基于伙伴合作關系的項目采購方式。廣義的PPP模式包括多種細分的模式,例如BOT(Build-Operate-Transfer)、BT(Build-Transfer)、BOOT(Build-Own-Operate-Transfer)等。1984年,我國的第一個PPP項目——深圳沙角B電廠就采用BOT模式實施的。由于基礎設施的投資巨大,因此在很多發(fā)展中國家,PPP成為政府優(yōu)先考慮的項目建設模式。而即使在發(fā)達國家,由于PPP模式能夠提高項目實施的效率和績效水平、改善公共服務的質(zhì)量、節(jié)約成本、加快進度、與私營主體分擔風險,其在公共服務領域、基礎設施建設領域的應用也越來越廣泛。
2013年,新一屆中央政府提出要積極引進私營資本進入基礎設施建設領域,PPP模式的發(fā)展出現(xiàn)了新的機遇。雖然PPP模式在我國的發(fā)展已經(jīng)有超過30多年的歷史,但是,與發(fā)達國家相比,我國的PPP現(xiàn)狀仍然還不夠完善。近年來,PPP的相關問題一直是國內(nèi)外理論界研究的熱點,由于特殊的經(jīng)濟、環(huán)境、法律、文化和政治背景,我國PPP模式的發(fā)展也有很多獨特之處,這就意味著發(fā)達國家的經(jīng)驗、方法、模式等,不一定適用我國的PPP發(fā)展。此外,考慮到近年來我國強調(diào)公共領域向私營主體開放,PPP模式獲得了政府的大力支持,大量的PPP項目也在計劃、立項或建設之中,很有必要對我國PPP模式的應用障礙問題進行系統(tǒng)的研究。
2、國內(nèi)外PPP模式應用障礙的文獻綜述
2.1國外PPP模式應用障礙的文獻綜述
國外針對PPP模式應用障礙的研究起步較早,但是,由于不同國家的國情差異比較大,PPP模式的應用障礙也有所不同。例如,Ashwin(2010)分析了PPP模式在印度的應用狀況,將印度PPP模式的應用障礙分為三類,即制度障礙、組織障礙和項目障礙,并認為公私雙方的不信任、政府推廣意向的缺乏、制度環(huán)境的缺失、公共主體項目籌備能力的不足、以及PPP項目設計和策劃的不當,是PPP模式在印度應用的五大障礙。Patricia等(2008)則認為在PPP項目的實施過程中,公共主體和私營主體面臨的障礙略有區(qū)別,并以英國PFI項目為例,闡述了公共主體面臨的主要障礙是:過高的交易成本、復雜的合同、以及過長的談判時間,而在私營主體方面,除了過高的交易成本和過長的談判時間以外,專業(yè)人才的匱乏也是其應用PPP模式的主要障礙。Tamin等(2010)針對印度尼西亞的16條采用PPP模式的收費公路進行了分析,研究表明土地征用是最突出的應用障礙,并認為在印尼,土地征用不僅與PPP模式的應用相關,更是牽涉印度尼西亞國計民生的復雜政治問題。
2.2國內(nèi)PPP模式應用障礙的文獻綜述
我國早期關于PPP模式應用障礙的研究主要針對BOT項目,法律障礙是當時阻礙BOT模式在我國發(fā)展的主要問題。例如,張曉君(2000)就指出,我國當時的法律規(guī)范與BOT運行機制存在明顯的沖突,主要體現(xiàn)在特許協(xié)議的簽訂、政府保證效力的確定等方面。王明佳(2010)以機場項目的建設為例,指出法律規(guī)范的不統(tǒng)一、政府保證效力難以確定等法律問題,是當時阻礙BOT模式在機場項目運用的主要障礙。為了比較應用障礙的地區(qū)差異,Chan等(2010)等在北M和香港兩個地區(qū),對參與過PPP項目的專業(yè)人員進行了問卷調(diào)查,結果表明,談判時間過長、由于政策原因導致的拖延,是北京和香港地區(qū)實施PPP項目共同面臨的障礙。近年來,隨著我國對PPP模式的大力推廣,PPP模式應用障礙的問題受到了更多研究者的關注。例如,邱峰(2015)認為要推廣PPP模式,我國還存在許多障礙需要克服,而法律制度建設的滯后、風險分擔機制不夠成熟、收益分配機制不健全等是首先需要解決的問題。管清友(2015)指出,政府的過度干預、地方政府信用的缺失、主體缺位以及環(huán)境缺位,是我國PPP模式應用的四大障礙。
根據(jù)國務院發(fā)展研究中心評估組的統(tǒng)計,在發(fā)改委推介的1043個PPP項目中,成功簽約的項目占26.9%,己開工的項目僅為18.7%,由此可見,PPP項目在我國的應用現(xiàn)狀并不理想(仇保興2016)。在不同的時期PPP應用障礙表現(xiàn)為不同的形式,因此對我國新時期PPP模式的應用更具有指導意義的是識別最新研究成果。因此,本文選取了2015-2016年在我國重要期刊發(fā)表的、典型的20篇PPP文獻進行統(tǒng)計,識別PPP模式在我國的應用障礙,統(tǒng)計結果見表1所示。從表1可以看出,我國PPP模式的應用障礙主要體現(xiàn)在社會環(huán)境、公共主體、以及PPP模式本身三個方面。
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