背景：此前，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》(以下簡(jiǎn)稱《工作導(dǎo)則》)，進(jìn)一步規(guī)范傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目操作流程。

據(jù)悉，該《工作導(dǎo)則》適用于在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域采用PPP模式的項(xiàng)目。根據(jù)《工作導(dǎo)則》，政府和社會(huì)資本合作模式主要包括特許經(jīng)營(yíng)和政府購(gòu)買服務(wù)兩類。

發(fā)改委發(fā)布《工作導(dǎo)則》的意義在于增加PPP項(xiàng)目操作的規(guī)范性，防止變相成政府融資負(fù)債項(xiàng)目，同時(shí)增加PPP項(xiàng)目的可信度。制定操作規(guī)范在于引導(dǎo)PPP項(xiàng)目合理化、科學(xué)化，提高項(xiàng)目操作的透明度和公正性，避免流于形式。

《工作導(dǎo)則》規(guī)定，新建項(xiàng)目?jī)?yōu)先采用建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交(BOOT)、設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營(yíng)-移交(DBFOT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(BOO)等方式。存量項(xiàng)目?jī)?yōu)先采用改建-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)方式。

同時(shí)，在項(xiàng)目融資及建設(shè)方面，《工作導(dǎo)則》指出，PPP項(xiàng)目融資責(zé)任由項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方承擔(dān)，當(dāng)?shù)卣捌湎嚓P(guān)部門(mén)不應(yīng)為項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方的融資提供擔(dān)保。

1.PPP的運(yùn)作模式

廣義的PPP，泛指政府與企業(yè)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系， 涵蓋服務(wù)外包、特許經(jīng)營(yíng)、完全私有等各種類型。

俠義的PPP，可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，是指政府部門(mén)與社會(huì)投資者共同將資金或資源投入項(xiàng)目，并由社會(huì)投資者建設(shè)并運(yùn)營(yíng)該項(xiàng)目的方式，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP跟加強(qiáng)調(diào)合作過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和項(xiàng)目的衡工量值(VFM)(見(jiàn)圖1)

2.PPP模式選擇(見(jiàn)圖2-1和圖2-2)

PPP具體運(yùn)作模式的選擇主要由收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置等因素決定。

對(duì)于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，采用建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓(BOT)、建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓(BOOT)等模式推進(jìn)。

對(duì)于經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足已覆蓋投資成本或難以形成合理回報(bào)、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用BOT、建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)(BOO)等模式推進(jìn)。對(duì)于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，可通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)，采用BOO、建設(shè)—租賃—經(jīng)營(yíng)(BRO)、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)(O&M)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。

3.片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目PPP

片區(qū)開(kāi)發(fā)是指在符合國(guó)家以及當(dāng)?shù)匾?guī)劃的前提下，對(duì)擬開(kāi)發(fā)建設(shè)的區(qū)域進(jìn)行一體化的改造、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)，通常包括土地一級(jí)開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施等項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等，新城開(kāi)發(fā)、舊城改造等正式片區(qū)開(kāi)發(fā)中的典型形式。

片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目PPP模式構(gòu)建的關(guān)鍵因素如下：

第一、根據(jù)項(xiàng)目邊界的清晰程度、收益狀況、風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)等，確定采取單一型運(yùn)作(見(jiàn)圖3-1)或復(fù)合型運(yùn)作(見(jiàn)圖3-2)。

第二、有稅收分成、土地收益分成模式轉(zhuǎn)向政府使用付費(fèi)服務(wù)購(gòu)買、二級(jí)土地資源再開(kāi)發(fā)的盈利模式構(gòu)造。

第三、區(qū)域開(kāi)發(fā)政府收入、投資者服務(wù)購(gòu)買費(fèi)、片區(qū)開(kāi)發(fā)價(jià)值、融資等相互匹配，整體性的投融資規(guī)劃至關(guān)重要。

第四、根據(jù)潛在投資人的能力貢獻(xiàn)，建立組合型的投資結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)資源整合及資本運(yùn)作能力(見(jiàn)圖3-3)。

4、醫(yī)院項(xiàng)目PPP

中國(guó)未來(lái)醫(yī)院的發(fā)展及公立醫(yī)院改革成為社會(huì)的焦點(diǎn)，醫(yī)院的建設(shè)帶來(lái)巨大的資金需求，而公立醫(yī)院的改革涉及多重利益，通過(guò)PPP模式推進(jìn)醫(yī)院建設(shè)，探索公私合營(yíng)的醫(yī)院運(yùn)營(yíng)管理模式，對(duì)于我國(guó)衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展具有重要的意義。

醫(yī)院項(xiàng)目PPP模式構(gòu)建的關(guān)鍵因素如下：

第一、 新設(shè)立醫(yī)院的性質(zhì)(公立醫(yī)院、社會(huì)化非營(yíng)利醫(yī)院、社會(huì)化營(yíng)利醫(yī)院)對(duì)于整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作具有重要影響。

第二、 社會(huì)投資者需要根據(jù)自身的戰(zhàn)略確立合適的參加模式，其盈利方式各有不同，包括偏經(jīng)營(yíng)性運(yùn)作及偏施工管理運(yùn)作(見(jiàn)圖4-1、圖4-2和圖4-3)。

第三、 醫(yī)院PPP運(yùn)作涉及政府、醫(yī)學(xué)院、醫(yī)院、醫(yī)生、投資者等多方利益，處理好各方利益至關(guān)重要。

第四、未來(lái)公立醫(yī)院改革、藥品政策的變化對(duì)于PPP模式的選擇具有重要影響。

5.養(yǎng)老項(xiàng)目PPP

目前我國(guó)在加強(qiáng)老齡工作，發(fā)展老齡事業(yè)方面的重視力度大大增強(qiáng)，并把養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的建設(shè)列入重要議事日程，成為黨政工作的重要組成部分。相比日漸增長(zhǎng)的養(yǎng)老需求，政府在資金投入方面嚴(yán)重滯后，發(fā)展養(yǎng)老項(xiàng)目的PPP模式對(duì)于我國(guó)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展具有非凡的意義。

養(yǎng)老項(xiàng)目PPP模式構(gòu)建的關(guān)鍵因素如下：

第一、養(yǎng)老項(xiàng)目的投入較大、運(yùn)營(yíng)成本高，項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、融資性補(bǔ)貼對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)具有重要影響。

第二、鑒于目前我國(guó)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，綜合性養(yǎng)老項(xiàng)目(配套養(yǎng)老社會(huì)開(kāi)發(fā))、輕資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、多元投資者組合具有明顯的優(yōu)勢(shì)(見(jiàn)圖5-1和圖5-2)。

第三、未來(lái)政府養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買對(duì)于養(yǎng)老項(xiàng)目的發(fā)展具有重要影響，在購(gòu)買類別、購(gòu)買層次等方面均需要進(jìn)一步擴(kuò)大，由政府服務(wù)購(gòu)買的輕資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)是解決養(yǎng)老運(yùn)營(yíng)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的關(guān)鍵。

6.市政道路項(xiàng)目PPP

市政道路在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中屬于純公益性的無(wú)收費(fèi)項(xiàng)目，具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、施工進(jìn)度緊迫等特點(diǎn)，如果是由財(cái)政直接出資建設(shè)市政道路的傳統(tǒng)模式，往往給地方財(cái)政帶來(lái)不小的壓力。

市政道路項(xiàng)目PPP模式構(gòu)建的關(guān)鍵因素如下：

第一、依托政府服務(wù)購(gòu)買方式的PPP與所在地方政府的財(cái)政實(shí)力及履約精神具有重要影響，他確定了PPP模式的投融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)體系、風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)。

第二、依托資源補(bǔ)償?shù)腜PP受到土地開(kāi)發(fā)的復(fù)雜程度、土地交易等市場(chǎng)因素影響較大，需要準(zhǔn)確的價(jià)值判斷能力。

第三、市政道路項(xiàng)目建立靈活的投資者退出機(jī)制，對(duì)于整合多方投資者聚集各方優(yōu)勢(shì)具有重要影響。(見(jiàn)圖6-1至6-4)