政協(xié)委員劉尚希:開發(fā)性PPP是自我造血PPP
3月8日,全國政協(xié)委員、中國財(cái)政科學(xué)研究院院長劉尚希在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示,基于單體項(xiàng)目的政府和社會(huì)資本合作(簡稱政社合作,英文PPP)得到很大發(fā)展,也在不斷規(guī)范之中。但其局限性也逐漸顯現(xiàn),就是這種基于單體項(xiàng)目的合作模式本身不具有造血功能,難以對沖風(fēng)險(xiǎn),只能是分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。我國現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化仍在快速發(fā)展之中,為政社合作模式創(chuàng)新提供了巨大空間。當(dāng)前實(shí)施積極的財(cái)政政策要求加力提效,也需要在政社合作上發(fā)力,為積極財(cái)政政策提供有效的傳導(dǎo)機(jī)制。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn),現(xiàn)實(shí)中基于片區(qū)綜合開發(fā)的政社合作,實(shí)際上是一種新的合作模式,稱之為“開發(fā)性政社合作”,與流行的合作模式相比,更適應(yīng)于我國現(xiàn)階段的實(shí)際需要。這種新模式既能通過市場力量推進(jìn)城鎮(zhèn)化,提供更優(yōu)質(zhì)公共服務(wù),而且又有利于防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這是國外的PPP模式走進(jìn)中國之后的中國化,是創(chuàng)造性的轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性的發(fā)展。
開發(fā)性的政社合作模式,至少在四個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了突破:“一是進(jìn)一步降低了政府與社會(huì)資本合作過程中的不確定性;二是實(shí)現(xiàn)了政府融資和社會(huì)資本投資的有機(jī)融合,變單體項(xiàng)目PPP項(xiàng)目的體外循環(huán)為綜合項(xiàng)目的體內(nèi)循環(huán),實(shí)現(xiàn)了政社合作模式的自我造血功能,降低了政府舉債壓力,實(shí)現(xiàn)了政府為公共服務(wù)融資而不舉債的創(chuàng)新;三是通過單體項(xiàng)目組合實(shí)現(xiàn)了從風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)到風(fēng)險(xiǎn)對沖的轉(zhuǎn)換,降低了政社合作發(fā)展帶來的財(cái)政支出壓力;四是政府部分職能,如具體規(guī)劃設(shè)計(jì)、人口與產(chǎn)業(yè)及公共設(shè)施的匹配、衛(wèi)生環(huán)境監(jiān)管等,也借助于市場力量來實(shí)現(xiàn),促進(jìn)了政府轉(zhuǎn)職能、提效能。”劉尚希說。
對這一結(jié)論的獲得,劉尚希和他的團(tuán)隊(duì)進(jìn)行了廣泛的調(diào)研。他以華夏幸福產(chǎn)業(yè)新城的政社合作模式為例,給記者詳細(xì)剖析了這一模式的運(yùn)行特點(diǎn)。他說,開發(fā)性的政社合作,不是各種單體項(xiàng)目合作的簡單合并,而是整個(gè)片區(qū)的整體開發(fā)、整體營造,實(shí)現(xiàn)1+1>2。社會(huì)資本通過提供規(guī)劃設(shè)計(jì)、土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共配套建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)、城市運(yùn)營的整體解決方案,補(bǔ)齊區(qū)域發(fā)展中面臨的資金、人才、產(chǎn)業(yè)、機(jī)制短板,為合作區(qū)域賦能,提升區(qū)域發(fā)展能力。
同時(shí),開發(fā)性模式以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心,將土地、基礎(chǔ)設(shè)施、公共配套設(shè)施、人力資源等要素有效納入生產(chǎn)體系,創(chuàng)造增量財(cái)富和價(jià)值,帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和財(cái)政收入增長,社會(huì)資本通過專業(yè)化運(yùn)營從增量財(cái)政收入中獲得長期、穩(wěn)定、合理的投資回報(bào)。
“在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力,尤其是市縣一級政府融資難的現(xiàn)實(shí)下,靠地方政府專項(xiàng)債無法完全滿足重大項(xiàng)目建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需要,而且基于單個(gè)項(xiàng)目使用專項(xiàng)債也難以實(shí)現(xiàn)1+1>2的綜合效應(yīng)。當(dāng)前的專項(xiàng)債靠其項(xiàng)目現(xiàn)金流來償還,存在很大的不確定性,風(fēng)險(xiǎn)隱患不小。”劉尚希認(rèn)為,開發(fā)性政社合作模式按績效付費(fèi),運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān),社會(huì)資本的回報(bào)與其努力和創(chuàng)造的地方財(cái)政收入是掛鉤的。合作期限到期后,新增財(cái)政收入不足以支付服務(wù)費(fèi)的,政府不再承擔(dān)支付責(zé)任,從根本上規(guī)避和減少了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。“開發(fā)性合作模式有造血功能的,能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政、融資和財(cái)政的良性循環(huán),通過良性循環(huán)來解決債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題。同時(shí),也促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。也可以說,這是城鎮(zhèn)化過程中基于政府和社會(huì)資本合作基礎(chǔ)上的地方治理創(chuàng)新。”
劉尚希認(rèn)為,政府工作報(bào)告中的八字方針中“暢通”,就是指“循環(huán)”的暢通。這是很重要的概念。經(jīng)濟(jì)中“堵點(diǎn)”“痛點(diǎn)”都是因?yàn)闆]有循環(huán)、不通造成的。“經(jīng)濟(jì)體系本身就是一個(gè)大的循環(huán),我們要用這個(gè)理念來解決現(xiàn)實(shí)中的問題。而開發(fā)性的合作模式正是解決了循環(huán)的問題。”
“開發(fā)性的政社合作模式,核心是人,指向公共服務(wù),這是開發(fā)性政府和社會(huì)資本合作的基礎(chǔ)。”劉尚希特別指出,政府與社會(huì)資本合作的目的是提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。這種開發(fā)性模式解決了機(jī)制問題和手段問題,更有利于為老百姓提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù),這個(gè)是沒有變的。
劉尚??偨Y(jié)道,中國特色的開發(fā)性的合作模式PPP模式,是指以實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo),政府和社會(huì)資本建立長期合作關(guān)系,提供以產(chǎn)業(yè)開發(fā)為核心的基礎(chǔ)設(shè)施和城市運(yùn)營等綜合開發(fā)服務(wù),社會(huì)資本承擔(dān)主要管理責(zé)任和顯著風(fēng)險(xiǎn),投資回報(bào)與創(chuàng)造的價(jià)值掛鉤的新模式。
在今年全國兩會(huì)期間,劉尚希將這一調(diào)研成果總結(jié)成一份《關(guān)于鼓勵(lì)開發(fā)性政社合作模式探索的建議》,他認(rèn)為,作為新生事物,這種開發(fā)性模式仍需繼續(xù)探索優(yōu)化,同時(shí),政府的一些理念、制度和政策也需要相應(yīng)調(diào)整,防止舊規(guī)老套抑制創(chuàng)新活力。
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