政府采購工程活動適用法律如何“劃界”才合規(guī)
政府采購工程在實(shí)際采購實(shí)施中,如何合理、準(zhǔn)確適用相關(guān)法律法規(guī),規(guī)范開展政府采購工程活動,一直是困擾從事政府采購工作同仁們的一道難題。在我們教育部直屬高校政府采購工作中,特別是在工程建設(shè)項(xiàng)目的采購活動中,采購方式的選擇是否合適合規(guī),這是一個(gè)很大的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。如果對依法必須招標(biāo)的政府采購項(xiàng)目未采用招標(biāo)方式采購,也就是所謂的“應(yīng)招未招”,就屬于違法。但是,如果把政府采購依法不進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目采取了招標(biāo)方式采購,這也是一種違規(guī)。因此,政府采購工程的法律適用問題是我們每個(gè)政采人都不能回避的。
本文就此提出一些自己的看法,僅作拋磚引玉之用,與廣大政采同仁討論。
主管部門的認(rèn)知
今年9月3日,財(cái)政部網(wǎng)站發(fā)布《財(cái)政部對十三屆全國人大二次會議第7402號建議的答復(fù)》(以下簡稱《答復(fù)》),披露了財(cái)政部對全國人大代表王玲提出的關(guān)于修改《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》(以下簡稱《招標(biāo)投標(biāo)法》)《中華人民共和國政府采購法》(以下簡稱《政府采購法》)維護(hù)法制統(tǒng)一建議的答復(fù)內(nèi)容。
財(cái)政部在《答復(fù)》中指出,“《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》的適用范圍在一定程度上存在不協(xié)調(diào)的問題。《招標(biāo)投標(biāo)法》適用于在我國進(jìn)行的招標(biāo)投標(biāo)活動?!墩少彿ā返倪m用范圍涉及采購單位(國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織)、采購資金(財(cái)政性資金)和采購對象(貨物、工程和服務(wù)),只有三方面都符合法律的規(guī)定,才納入政府采購法的調(diào)整范圍。由于《招標(biāo)投標(biāo)法》制定在前,工程招投標(biāo)已由《招標(biāo)投標(biāo)法》進(jìn)行規(guī)范,《政府采購法》規(guī)定:‘政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的,適用招標(biāo)投標(biāo)法’。2012年實(shí)施的《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》和2015年實(shí)施的《政府采購法實(shí)施條例》對采用招標(biāo)方式采購的政府采購工程的法律適用作了銜接,規(guī)定政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù),采用招標(biāo)方式采購的,適用招標(biāo)投標(biāo)法律制度,采用其他方式采購的,適用政府采購法律制度。通過兩法實(shí)施條例在制度上的銜接,在一定程度上厘清了兩法的‘楚河漢界’。但在實(shí)踐中,由于相關(guān)部門和采購單位對兩法的理解存在差異,導(dǎo)致法律適用問題上仍存在一定的障礙。”
依法必須進(jìn)行招標(biāo)的政府采購工程
在相關(guān)定義方面,《政府采購法》第二條第六款規(guī)定:“本法所稱工程,是指建設(shè)工程,包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等。”《政府采購法實(shí)施條例》第七條第二款對政府采購工程進(jìn)一步界定為:“前款所稱工程,是指建設(shè)工程,包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等”?!墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二條第二款也明確規(guī)定:工程是指建設(shè)工程,包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等。同時(shí),一個(gè)工程建設(shè)項(xiàng)目是否是政府采購及其依法必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目,還需要從項(xiàng)目屬性、資金來源和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)方面來確定。
在法律適用方面,《政府采購法》第四條規(guī)定:“政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的,適用招標(biāo)投標(biāo)法。”
《政府采購法實(shí)施條例》第七條第一款規(guī)定:“政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù),采用招標(biāo)方式采購的,適用《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例;采用其他方式采購的,適用政府采購法及本條例。”
《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中央預(yù)算單位2017—2018年政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)的通知》規(guī)定:政府采購工程公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。根據(jù)《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》(國家發(fā)展改革委2018年第16號令),目前工程依法必須進(jìn)行招標(biāo)的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)為400萬元以上的工程建設(shè)項(xiàng)目。
依法不進(jìn)行招標(biāo)的政府采購工程
依法不進(jìn)行招標(biāo)的政府采購工程,主要有三種情形:
不屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的政府采購工程。2015年8月3日,國務(wù)院法制辦秘書行政司在《對政府采購工程項(xiàng)目法律適用及申領(lǐng)施工許可證問題的答復(fù)》(國法秘財(cái)函〔2015〕736號)中對《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》給出了明確的司法解釋:“按照招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例第二條的規(guī)定,……與建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建無關(guān)的單獨(dú)的裝修、拆除、修繕不屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目”。
2019年4月4日,財(cái)政部國庫司就政府采購工程依法不進(jìn)行招標(biāo)的問題給予答復(fù):“與建筑物新建、改建、擴(kuò)建無關(guān)的裝修、修繕、拆除工程,達(dá)到公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)的適用于政府采購法和和政府采購法實(shí)施條例?!墩少彿▽?shí)施條例》第二十五條和《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》都規(guī)定:政府采購工程依法不進(jìn)行招標(biāo)的,應(yīng)當(dāng)采用競爭性談判、競爭性磋商或者單一來源采購方式采購”。
屬于必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目中可不進(jìn)行招標(biāo)的工程項(xiàng)目范圍?!墩袠?biāo)投標(biāo)法》第六十六條和《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條明確了必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目中可不進(jìn)行招標(biāo)的工程項(xiàng)目范圍。具體情形為:
涉及國家安全、國家秘密、搶險(xiǎn)救災(zāi)的或者屬于利用扶貧資金實(shí)行以工代賑、需要使用農(nóng)民工等特殊情況;需要采用不可替代的專利或者專有技術(shù);采購人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供;已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供;需要向原中標(biāo)人采購工程、貨物或者服務(wù),否則將影響施工或者功能配套要求;國家規(guī)定的其他特殊情形,包括符合《政府采購法》第三十一條規(guī)定的單一來源情形。
也就是說,即使政府采購工程項(xiàng)目屬于必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目,但屬于上述情形之一、依法可不進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目,應(yīng)當(dāng)適用《政府采購法》及《政府采購法實(shí)施條例》等相關(guān)法律法規(guī)。
屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的政府采購工程,兩次招標(biāo)失敗后,經(jīng)項(xiàng)目審批部門審批后可以不再進(jìn)行招標(biāo)的。根據(jù)《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》(發(fā)改委等七部委〔2013〕第30號令)第三十八條第三款規(guī)定:“依法必須進(jìn)行施工招標(biāo)的項(xiàng)目提交投標(biāo)文件的投標(biāo)人少于三個(gè)的,招標(biāo)人在分析招標(biāo)失敗的原因并采取相應(yīng)措施后,應(yīng)當(dāng)依法重新招標(biāo)。重新招標(biāo)后投標(biāo)人仍少于三個(gè)的,屬于必須審批、核準(zhǔn)的工程建設(shè)項(xiàng)目,報(bào)經(jīng)原審批、核準(zhǔn)部門審批、核準(zhǔn)后可以不再進(jìn)行招標(biāo);其他工程建設(shè)項(xiàng)目,招標(biāo)人可自行決定不再進(jìn)行招標(biāo)。”不再進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目,應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目需求特點(diǎn),采用《政府采購法》《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》規(guī)定的競爭性談判、競爭性磋商或者單一來源采購方式進(jìn)行采購。
結(jié)論
《政府采購法實(shí)施條例》第二十五條和《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》,對依法不進(jìn)行招標(biāo)的政府采購工程項(xiàng)目適用的采購方式作出了明確的規(guī)定,為依法不進(jìn)行招標(biāo)的政府采購工程項(xiàng)目采用競爭性談判、競爭性磋商或者單一來源方式進(jìn)行采購提供了法律依據(jù),解決了政府采購工程采購實(shí)踐中存在的問題,增加了可操作性,對依法合規(guī)開展采購活動有著明確具體的指導(dǎo)意義。
同時(shí),《政府采購法實(shí)施條例》第二十五條屬于強(qiáng)制性規(guī)定,即依法不進(jìn)行招標(biāo)的政府采購工程,按照本條的規(guī)定,采購人亦不得采用招標(biāo)方式進(jìn)行采購,這就排除了采購人對此類項(xiàng)目自愿采用招標(biāo)方式采購的可能。
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