招標代理機構(gòu)詳談:PPP投融資模式
20世紀90年代后,一種嶄新的融資模式——PPP模式在西方特別是歐洲流行起來,在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,尤其是在大型、一次性的項目,如公路、鐵路、地鐵等的建設(shè)中扮演著重要角色。今天,億誠建設(shè)站在招標代理機構(gòu)的角度詳細談一談PPP投融資模式。
1、什么是PPP
PPP模式是一種優(yōu)化的項目融資與實施模式,以各參與方的“雙贏”或“多贏”作為合作的基本理念,其典型的結(jié)構(gòu)為:政府部門或地方政府通過政府采購的形式與中標單位組建的特殊目的公司簽定特許合同(特殊目的公司一般是由中標的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營公司或?qū)椖窟M行投資的第三方組成的股份有限公司),由特殊目的公司負責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營。政府通常與提供貸款的金融機構(gòu)達成一個直接協(xié)議,這個協(xié)議不是對項目進行擔(dān)保的協(xié)議,而是一個向借貸機構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關(guān)費用的協(xié)定,這個協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構(gòu)的貸款。
采用這種融資形式的實質(zhì)是:政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及有效運營。
2、PPP模式的特點
第一,PPP是一種新型的項目融資模式。PPP融資是以項目為主體的融資活動,是項目融資的一種實現(xiàn)形式,主要根據(jù)項目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持的力度而不是項目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。項目經(jīng)營的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來源,項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。
第二,PPP融資模式可以使更多的民營資本參與到項目中,以提高效率,降低風(fēng)險。這也正是現(xiàn)行項目融資模式所鼓勵的。政府的公共部門與民營企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進行全程合作,雙方共同對項目運行的整個周期負責(zé)。PPP融資模式的操作規(guī)則使民營企業(yè)能夠參與到城市軌道交通項目的確認、設(shè)計和可行性研究等前期工作中來,這不僅降低了民營企業(yè)的投資風(fēng)險,而且能將民營企業(yè)的管理方法與技術(shù)引入項目中來,還能有效地實現(xiàn)對項目建設(shè)與運行的控制,從而有利于降低項目建設(shè)投資的風(fēng)險,較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利益。這對縮短項目建設(shè)周期,降低項目運作成本甚至資產(chǎn)負債率都有值得肯定的現(xiàn)實意義。
第三,PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目,無利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式,政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補償,如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予民營企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等。通過實施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。
第四,PPP模式在減輕政府初期建設(shè)投資負擔(dān)和風(fēng)險的前提下,提高城市軌道交通服務(wù)質(zhì)量。在PPP模式下,公共部門和民營企業(yè)共同參與城市軌道交通的建設(shè)和運營,由民營企業(yè)負責(zé)項目融資,有可能增加項目的資本金數(shù)量,進而降低資產(chǎn)負債率,這不但能節(jié)省政府的投資,還可以將項目的一部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移給民營企業(yè),從而減輕政府的風(fēng)險。同時雙方可以形成互利的長期目標,更好地為社會和公眾提供服務(wù)。
3、PPP模式的組織形式
PPP模式的組織形式非常復(fù)雜,既可能包括私人營利性企業(yè)、私人非營利性組織,同時還可能包括公共非營利性組織(如政府)。合作各方之間不可避免地會產(chǎn)生不同層次、類型的利益和責(zé)任上的分歧。只有政府與私人企業(yè)形成相互合作的機制,才能使得合作各方的分歧模糊化,在求同存異的前提下完成項目的目標。
PPP模式的機構(gòu)層次就像金字塔一樣,金字塔頂部是政府,是引入私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的有關(guān)政策的制定者。政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目有一個完整的政策框架、目標和實施策略,對項目的建設(shè)和運營過程的各參與方進行指導(dǎo)和約束。
金字塔中部是政府有關(guān)機構(gòu),負責(zé)對政府政策指導(dǎo)方針進行解釋和運用,形成具體的項目目標。
金字塔的底部是項目私人參與者,通過與政府的有關(guān)部門簽署一個長期的協(xié)議或合同,協(xié)調(diào)本機構(gòu)的目標、政策目標和政府有關(guān)機構(gòu)的具體目標之間的關(guān)系,盡可能使參與各方在項目進行中達到預(yù)定的目標。
這種模式的一個最顯著的特點就是政府或者所屬機構(gòu)與項目的投資者和經(jīng)營者之間的相互協(xié)調(diào)及其在項目建設(shè)中發(fā)揮的作用。
PPP模式是一個完整的項目融資概念,但并不是對項目融資的徹底更改,而是對項目生命周期過程中的組織機構(gòu)設(shè)置提出了一個新的模型。它是政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式,參與各方可以達到與預(yù)期單獨行動相比更為有利的結(jié)果,其運作思路如圖所示。參與各方雖然沒有達到自身理想的最大利益,但總收益即社會效益卻是最大的,這顯然更符合公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宗旨。
4、PPP模式案例
在此我們以北京地鐵4號線和深圳地鐵4號線為案例來談一下PPP公私合作模式。
北京地鐵4號線在國內(nèi)首次采用PPP模式,將工程的所有投資建設(shè)任務(wù)以7∶3的基礎(chǔ)比例劃分為A、B兩部分,A部分包括洞體、車站等土建工程的投資建設(shè),由政府投資方負責(zé);B部分包括車輛、信號等設(shè)備資產(chǎn)的投資、運營和維護,吸引社會投資組建的PPP項目公司來完成。政府部門與PPP公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議,要根據(jù)PPP項目公司所提供服務(wù)的質(zhì)量、效益等指標,對企業(yè)進行考核。在項目成長期,政府將其投資所形成的資產(chǎn),以無償或象征性的價格租賃給PPP項目公司,為其實現(xiàn)正常投資收益提供保障;在項目成熟期,為收回部分政府投資,同時避免PPP項目公司產(chǎn)生超額利潤,將通過調(diào)整租金(為簡便起見,其后在執(zhí)行過程中采用了固定租金方式)的形式令政府投資公司參與收益的分配;在項目特許期結(jié)束后,PPP項目公司無償將項目全部資產(chǎn)移交給政府或續(xù)簽經(jīng)營合同。
深圳地鐵4號線由港鐵公司獲得運營及沿線開發(fā)權(quán)。根據(jù)深圳市政府和港鐵公司簽署的協(xié)議,港鐵公司在深圳成立項目公司,以BOT方式投資建設(shè)全長約16km、總投資約60億元的4號線二期工程。同時,深圳市政府將已于2004年底建成通車的全長4.5km的4號線一期工程在二期工程通車前(2007年)租賃給港鐵深圳公司,4號線二期通車之日始,4號線全線將由香港地鐵公司成立的項目公司統(tǒng)一運營,該公司擁有30年的特許經(jīng)營權(quán)。此外,香港地鐵還獲得4號線沿線290萬㎡建筑面積的物業(yè)開發(fā)權(quán)。在整個建設(shè)和經(jīng)營期內(nèi),項目公司由香港地鐵公司絕對控股,自主經(jīng)營、自負盈虧,運營期滿,全部資產(chǎn)無償移交深圳市政府。
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