招標(biāo)采購中,如何認(rèn)定惡意競標(biāo)行為?
惡意競標(biāo)是招標(biāo)采購中廣為詬病的頑疾,也是社會關(guān)注的焦點(diǎn)。實(shí)踐中,由于惡意競標(biāo)行為的復(fù)雜性、多樣性,如何認(rèn)定惡意競標(biāo)行為?串通投標(biāo)罪的構(gòu)成要件包括哪些?實(shí)務(wù)界、法務(wù)人士及司法界存在不同的認(rèn)識。筆者在此談?wù)勛约旱挠^點(diǎn)。
產(chǎn)生的原因
一是制度有待完善。惡意競標(biāo)并非一個專業(yè)的法律術(shù)語。目前,《政府采購法》《招標(biāo)投標(biāo)法》及相關(guān)法律法規(guī)均未對惡意競標(biāo)行為、惡意競標(biāo)犯罪概念作出界定?!墩少彿▽?shí)施條例》第七十四條列示了惡意串通的七種情形,并對相關(guān)供應(yīng)商、采購人、采購代理機(jī)構(gòu)列明了處罰舉措,《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十九條、第四十條和第四十一條分別以列舉的形式對投標(biāo)人相互串通投標(biāo)、招標(biāo)人與投標(biāo)人串通投標(biāo)的情形加以規(guī)制,《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(財(cái)政部令第87號)第三十七條也列明了投標(biāo)人串通投標(biāo)的六種情形。然而,法律法規(guī)規(guī)定無法窮盡所有情形,實(shí)踐中,投標(biāo)供應(yīng)商之間,采購人、采購代理機(jī)構(gòu)與投標(biāo)供應(yīng)商之間的串通投標(biāo)行為形式多樣,且花樣不斷翻新,難以一一列明各類情形。此外,對于競爭性談判、競爭性磋商等非招標(biāo)采購方式的適用,如何判斷串通投標(biāo)以及惡意競標(biāo),也缺乏法律依據(jù)。
二是案件線索獲取難。惡意競標(biāo)、串標(biāo)、圍標(biāo)、陪標(biāo)等行為既隱蔽又復(fù)雜,實(shí)踐中,除舉報外,大多數(shù)線索來自于審計(jì)機(jī)關(guān)移送的涉嫌串標(biāo)案件,也有些來自投標(biāo)供應(yīng)商的投訴案件。
三是調(diào)查取證存在障礙。監(jiān)管部門受制于執(zhí)法權(quán)限,取證手段較為單一,查證力度有限,且有的案件當(dāng)事人拒不配合調(diào)查取證工作,有的串標(biāo)人存在抵觸情緒,調(diào)查取證難度大,證據(jù)難以掌握。
四是案件移送渠道不暢。目前,我國對一般違法與刑事違法犯罪實(shí)施二元處理。即一般行政違法行為由行政機(jī)關(guān)處罰,當(dāng)行政違法行為達(dá)到一定危害程度、觸犯刑法時,其性質(zhì)轉(zhuǎn)為刑事犯罪行為,才由刑事司法機(jī)關(guān)處理。然而,由于刑事證據(jù)與行政執(zhí)法證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)存在差異,案件移送缺乏法律標(biāo)準(zhǔn),案件的銜接程序也缺乏統(tǒng)一規(guī)定。雖然目前財(cái)政部門出臺了大量的規(guī)范性文件,規(guī)定了行政執(zhí)法與刑事司法的銜接辦法,但由于文件法律位階較低,原則性規(guī)定較多,實(shí)踐中缺乏權(quán)威依據(jù)、規(guī)范程序和有效監(jiān)督。
五是違法行為成本過低。相關(guān)部門對惡意競標(biāo)、串標(biāo)行為懲處不到位,導(dǎo)致違法成本低,串標(biāo)、圍標(biāo)、陪標(biāo)行為屢禁不止。
規(guī)制與防控
針對問題產(chǎn)生的原因,加強(qiáng)對惡意競標(biāo)行為規(guī)制與防控的有效路徑有:
一是完善法律法規(guī),構(gòu)建法律保障。只有建立完善相關(guān)法律法規(guī),以制度之力約束惡意競標(biāo)行為“野蠻生長”,才能從根本上杜絕惡意競標(biāo)。有關(guān)部門應(yīng)對惡意競標(biāo)行為作出解釋性規(guī)定和清晰界定,及時填補(bǔ)法律空白,解決“有罪不能罰”問題。同時,廣泛動員社會參與,壯大防控力量。制定實(shí)施保護(hù)惡意競標(biāo)檢舉者的辦法,鼓勵、獎勵和保護(hù)檢舉者,特別是要調(diào)動知情人、內(nèi)部人檢舉揭發(fā)的積極性。公布舉報電話和電子信箱,及時受理群眾舉報線索。要適時修訂《政府采購法》《招標(biāo)投標(biāo)法》及相關(guān)法規(guī)制度文件,提升遏制惡意競標(biāo)犯罪的法律制度文件的效力。此外,建議改變重程序、輕實(shí)體的立法思路,以行為法為準(zhǔn)則,遵循“罪刑法定”原則,對惡意競標(biāo)入刑,以及惡意競標(biāo)、串標(biāo)、圍標(biāo)、陪標(biāo)概念的界定、行為要件認(rèn)定、懲罰力度、行為人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任與后果等作出明確規(guī)定。
二是加強(qiáng)法律銜接,構(gòu)建案件移送機(jī)制。這里的法律銜接,指的是政府采購行政執(zhí)法與刑事司法銜接。建議在適宜的時機(jī),由全國人大常委會專門出臺關(guān)于加強(qiáng)政府采購行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的決定,明確各部門的職責(zé)、移送案件的程序和標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)效力、信息共享的案件范圍和內(nèi)容、法律監(jiān)督及責(zé)任追究等,實(shí)現(xiàn)法律程序上的協(xié)調(diào)與銜接,逐步建立系統(tǒng)、完善的案件移送制度,規(guī)范移送行為。
三是做好實(shí)務(wù)培訓(xùn),增強(qiáng)守法意識。要塑造投標(biāo)供應(yīng)商對法律的信仰,讓遵紀(jì)守法成為根植于采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)供應(yīng)商、評審專家等各方當(dāng)事人內(nèi)心的自覺行動,消除惡意競標(biāo)行為的誘因。一方面,將惡意競標(biāo)案例作為政府采購業(yè)務(wù)培訓(xùn)的重要內(nèi)容,對采購人、代理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)供應(yīng)商、評審專家等進(jìn)行培訓(xùn),使其知曉惡意競標(biāo)的危害,明規(guī)則,守底線,提高守法意識;另一方面,對政府采購監(jiān)管人員開展刑事法律和政府采購案件移送實(shí)務(wù)培訓(xùn),避免應(yīng)移送不移送和“以罰代刑”現(xiàn)象的發(fā)生,形成打擊合力,提高辦案質(zhì)量和水平。
四是打破部門壁壘,塔建信息平臺。政府采購監(jiān)管機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、人民法院應(yīng)通過聯(lián)席會議和信息聯(lián)網(wǎng)等形式,共享案件線索。塔建政府采購行政執(zhí)法與刑事司法信息共享平臺,明確信息錄入時限,確保信息傳遞的及時性和連貫性。開發(fā)各種移動政務(wù)終端,提供及時便捷的信息查詢渠道,建立健全部門協(xié)作機(jī)制。
五是樹立防范理念,厘清罪與非罪界限。理念引領(lǐng)實(shí)踐,“罪刑法定”。要透過概念看清惡意競標(biāo)行為的本質(zhì),做到循名責(zé)實(shí)。惡意競標(biāo)與串標(biāo)、圍標(biāo)、陪標(biāo)既有聯(lián)系,也有區(qū)別,對這幾組法律概念應(yīng)合理區(qū)分。它們均有主觀故意性,但情節(jié)、性質(zhì)、危害程度不同。惡意競標(biāo)、串標(biāo)比圍標(biāo)、陪標(biāo)危害程度要大得多,性質(zhì)更加惡劣。串通投標(biāo)罪是公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法的結(jié)果,而對串通投標(biāo)行為的行政處罰不是一種“罪”的處罰,其目的是規(guī)范采購行為。屬于行政處罰的,應(yīng)由財(cái)政部門審理,涉嫌犯罪的則應(yīng)移送司法機(jī)關(guān)。
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