醫(yī)療設(shè)備招標(biāo)采購要點(diǎn)
醫(yī)療設(shè)備作為近代科學(xué)技術(shù)的產(chǎn)物,已廣泛應(yīng)用于疾病的預(yù)防、診斷、治療、保健和康復(fù)。其產(chǎn)品門類眾多,涉及醫(yī)藥學(xué)、電學(xué)、力學(xué)、聲光學(xué)、機(jī)械、生物工程、信息技術(shù)等學(xué)科。筆者從事政府采購工作十余年,發(fā)現(xiàn)醫(yī)療設(shè)備類采購項(xiàng)目是涉及法律法規(guī)最廣泛、社會(huì)反響最強(qiáng)烈、技術(shù)含量最高、質(zhì)疑投訴最多的項(xiàng)目之一。
一、采購方式的選擇
(一)原裝進(jìn)口設(shè)備采購
1.國際機(jī)電產(chǎn)品招標(biāo)
目前,在大型設(shè)備的研發(fā)制造方面,國外如西門子、飛利浦、GE等巨頭具有一定優(yōu)勢,醫(yī)療機(jī)構(gòu)特別是大型醫(yī)院仍然比較鐘情于采購類似品牌的進(jìn)口產(chǎn)品。
《中國海關(guān)報(bào)關(guān)實(shí)用手冊》對(duì)涉及的醫(yī)療儀器設(shè)備進(jìn)行了分類,常見的產(chǎn)品包括彩色超聲波診斷儀、核磁共振成像裝置、X射線應(yīng)用設(shè)備如醫(yī)用直線加速器等。這些產(chǎn)品若為原裝進(jìn)口,涉及報(bào)關(guān)等事項(xiàng),須采用國際機(jī)電產(chǎn)品招標(biāo)方式。國際機(jī)電產(chǎn)品招標(biāo)屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例的調(diào)整范圍,商務(wù)部對(duì)此頒布了有關(guān)法規(guī)、條例,對(duì)具體項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督。
實(shí)踐中,因?yàn)樯婕百Y金來源問題,政府采購監(jiān)督管理部門會(huì)對(duì)使用財(cái)政性資金的國際機(jī)電產(chǎn)品招標(biāo)項(xiàng)目履行一定的監(jiān)督職能,如進(jìn)口產(chǎn)品的報(bào)批手續(xù)(包括專家論證、網(wǎng)上公示征求社會(huì)意見)、合同公示等環(huán)節(jié)。
2.政府采購
不在《中國海關(guān)報(bào)關(guān)實(shí)用手冊》分類目錄中的產(chǎn)品,屬于《政府采購法》及其實(shí)施條例的調(diào)整范圍,按《政府采購進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》的規(guī)定進(jìn)行審核管理,獲得財(cái)政部門核準(zhǔn)后,依法開展政府采購活動(dòng)。
值得注意的是,部分產(chǎn)品雖然是國外品牌,但已在國內(nèi)進(jìn)行合資或獨(dú)資生產(chǎn)銷售(即非產(chǎn)自關(guān)境外),不需要通過中國海關(guān)報(bào)關(guān)驗(yàn)放進(jìn)入中國境內(nèi),此類產(chǎn)品不屬于原裝進(jìn)口產(chǎn)品。
(二)國產(chǎn)產(chǎn)品采購
此類項(xiàng)目屬于《政府采購法》及其實(shí)施條例的調(diào)整范圍。特殊項(xiàng)目如銀行貸款等非財(cái)政性資金項(xiàng)目,適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例。
《政府采購法實(shí)施條例》對(duì)《政府采購法》及其實(shí)施條例的適用范圍進(jìn)行了明確規(guī)定。不過,部分醫(yī)療機(jī)構(gòu)仍然以項(xiàng)目資金為“自籌資金”或“自有資金”來規(guī)避政府采購部門的監(jiān)管,存在一定爭議。因此,醫(yī)療機(jī)構(gòu)委托代理的醫(yī)療設(shè)備采購項(xiàng)目,其資金是否納入財(cái)政部門預(yù)算管理,是選擇采購方式的重要前提,否則可能面臨違反政府采購法律法規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。
二、招標(biāo)文件的制定
(一)供應(yīng)商資格要求
1.選擇制造商還是代理商作為投標(biāo)(中標(biāo))人
《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(財(cái)政部第87號(hào)令,以下簡稱87號(hào)令)規(guī)定,不得將生產(chǎn)廠家授權(quán)作為資格條件。然而,面對(duì)數(shù)量眾多的醫(yī)療設(shè)備經(jīng)營企業(yè)(代理商),采購人難免心存顧慮:代理商提供的產(chǎn)品是否存在瑕疵?價(jià)格是否合理?售后服務(wù)能否保障?
筆者所在單位曾于2017年代理某醫(yī)療設(shè)備采購項(xiàng)目,采購預(yù)算金額高達(dá)數(shù)億元,供應(yīng)商參與積極性很高。綜合考慮各種因素后,該項(xiàng)目僅接受制造商投標(biāo),避免了代理商之間可能存在的無序惡意競爭。因?yàn)閮H允許制造商投標(biāo),中標(biāo)價(jià)格相比市場價(jià)大幅下降,產(chǎn)品的送貨、驗(yàn)收等也均由制造商負(fù)責(zé),售后服務(wù)、技術(shù)支持得到保障,取得了良好的效果。
實(shí)踐中,醫(yī)療機(jī)構(gòu)的小額項(xiàng)目或單筆采購項(xiàng)目,制造商并不愿意直接參與,此時(shí)只能選擇代理商作為投標(biāo)人。而采購人的顧慮,只有通過科學(xué)制定招標(biāo)文件、擇優(yōu)選定中標(biāo)人,才能最大程度得到解決。
2.資格條件設(shè)置
供應(yīng)商的資格條件,應(yīng)嚴(yán)格按《政府采購法》第二十二條、《政府采購法實(shí)施條例》第十七條的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行設(shè)置。當(dāng)然,對(duì)于中小企業(yè)、殘疾人企業(yè)等的扶持,也須按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行價(jià)格分扣除。
此外,筆者認(rèn)為,某些項(xiàng)目還可根據(jù)采購需求和實(shí)際情況設(shè)置特殊的資格條件。對(duì)產(chǎn)品制造商而言,無論是否僅允許其參與投標(biāo),根據(jù)項(xiàng)目情況,可對(duì)其設(shè)定某些特殊條件,如要求其提供醫(yī)療器械生產(chǎn)許可證、ISO13485質(zhì)量管理體系證書等。對(duì)代理商而言,由于醫(yī)療設(shè)備作為特殊產(chǎn)品,經(jīng)營企業(yè)須具有醫(yī)療器械經(jīng)營許可證,且針對(duì)各種產(chǎn)品也有不同的經(jīng)營許可范圍,因此,投標(biāo)人的經(jīng)營許可范圍應(yīng)包括招標(biāo)采購的產(chǎn)品。
(二)技術(shù)參數(shù)
同一種醫(yī)療產(chǎn)品的技術(shù)指標(biāo)大多具有共性,但也可能在某些參數(shù)上存在差異。招標(biāo)文件中的技術(shù)參數(shù)既要滿足采購需要,也不能“以不合理?xiàng)l件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或歧視待遇”。制定技術(shù)參數(shù)的要點(diǎn)如下:
1.注意事項(xiàng)
(1)應(yīng)參照國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等擬定,將與項(xiàng)目相關(guān)、實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目功能或目標(biāo)的內(nèi)容作為主要參數(shù)。關(guān)注重要性能指標(biāo)如超聲波診斷儀的圖像分辨率、心電圖機(jī)的靈敏度、監(jiān)護(hù)儀的報(bào)警靈敏度等。
(2)應(yīng)能體現(xiàn)產(chǎn)品的檔次、質(zhì)量、物理特性等內(nèi)容,避免設(shè)定的條款與項(xiàng)目的具體需求不相適應(yīng)。
(3)以客觀且能夠量化的指標(biāo)、數(shù)值為主,避免缺乏判斷依據(jù)的文字描述內(nèi)容。
(4)技術(shù)參數(shù)應(yīng)通過產(chǎn)品測試、第三方檢測等手段,得出能否滿足要求的結(jié)論;避免任何手段都無法檢測或判斷是否合格或符合要求的描述。
(5)不得出現(xiàn)品牌、LOGO等個(gè)性化內(nèi)容。
(6)避免將多個(gè)產(chǎn)品的高指標(biāo)進(jìn)行糅合、堆砌。
(7)避免使用某個(gè)品牌型號(hào)的產(chǎn)品作為樣本或藍(lán)本進(jìn)行編制。
(8)表述應(yīng)清晰準(zhǔn)確,不得引發(fā)歧義。
(9)醒目標(biāo)注實(shí)質(zhì)性要求的條款。
2.建議做法
(1)公示征求意見。當(dāng)前,各地財(cái)政部門均要求在招標(biāo)公告發(fā)布前,采購人或代理機(jī)構(gòu)先將采購需求進(jìn)行公示,積極采納供應(yīng)商的意見建議,這在很大程度上減少了招標(biāo)文件發(fā)售期間對(duì)采購需求提出的質(zhì)疑。
筆者所在單位曾于2017年代理的某醫(yī)療設(shè)備采購項(xiàng)目,進(jìn)行了三次公開征求意見。第一次是將采購預(yù)算、設(shè)備總體要求公開,邀請(qǐng)潛在供應(yīng)商根據(jù)采購預(yù)算提出相應(yīng)檔次產(chǎn)品的技術(shù)參數(shù)建議;第二次是根據(jù)供應(yīng)商提出的建議,邀請(qǐng)專家進(jìn)行咨詢論證,形成符合采購目的且為產(chǎn)品共性的技術(shù)指標(biāo),再次公開征集供應(yīng)商意見;第三次是將供應(yīng)商意見匯總,采納有效的內(nèi)容,最終形成采購技術(shù)需求并予以公開。三次公開征求意見效果顯著,招標(biāo)文件中的采購需求既無排他性、歧視性等條款,充分滿足了采購人對(duì)設(shè)備的要求,供應(yīng)商也更加專注于合理的投標(biāo)報(bào)價(jià)以及商務(wù)上的響應(yīng)承諾。
(2)組織專家咨詢論證。雖然法律法規(guī)并沒有要求必須組織專家就采購需求進(jìn)行論證,但針對(duì)醫(yī)療設(shè)備采購項(xiàng)目,專家咨詢論證環(huán)節(jié)能有效發(fā)揮專家的專業(yè)作用,使得采購需求更加科學(xué)合理。
(三)商務(wù)指標(biāo)
根據(jù)87號(hào)令第五十五條第三款的規(guī)定,政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)項(xiàng)目,采用綜合評(píng)分法的,評(píng)審因素應(yīng)細(xì)化量化,且與相應(yīng)的商務(wù)條件和采購需求對(duì)應(yīng)。商務(wù)條件和采購需求指標(biāo)有區(qū)間規(guī)定的,評(píng)審因素應(yīng)量化到相應(yīng)區(qū)間,并設(shè)置各區(qū)間對(duì)應(yīng)的不同分值。
1.售后維修保障:應(yīng)關(guān)注供應(yīng)商接到報(bào)修后的維修時(shí)間、備用機(jī)、備品備件等內(nèi)容;關(guān)注產(chǎn)品質(zhì)保期,如超過國家規(guī)定的質(zhì)保期要求時(shí)限,供應(yīng)商的報(bào)價(jià)可能提高;關(guān)注是否需要本地售后服務(wù)機(jī)構(gòu)、服務(wù)團(tuán)隊(duì)。
2.培訓(xùn):包括培訓(xùn)時(shí)間、地點(diǎn)、費(fèi)用,培訓(xùn)目標(biāo)達(dá)成的判斷指標(biāo),參與人員等。
3.驗(yàn)收:明確履約驗(yàn)收的時(shí)間、方式、程序等。技術(shù)復(fù)雜、社會(huì)影響較大的項(xiàng)目,可根據(jù)需要設(shè)置出廠檢驗(yàn)、到貨檢驗(yàn)、安裝調(diào)試檢驗(yàn)、配套服務(wù)檢驗(yàn)等多重驗(yàn)收環(huán)節(jié)。應(yīng)規(guī)定按照采購合同的約定對(duì)每一項(xiàng)技術(shù)、服務(wù)、安全標(biāo)準(zhǔn)的履約情況進(jìn)行確認(rèn)。
4.履約保證金:根據(jù)項(xiàng)目需要,可要求中標(biāo)供應(yīng)商繳納履約保證金,這既是項(xiàng)目完成的保障,也能在一定程度上給投標(biāo)供應(yīng)商以威懾。但是,履約保證金也屬于供應(yīng)商的成本項(xiàng),可能間接促使供應(yīng)商提高報(bào)價(jià)。故履約保證金的數(shù)額不應(yīng)超過中標(biāo)金額的10%。
此外,對(duì)于采購人提出的特殊商務(wù)要求,應(yīng)明確由哪一方承擔(dān)費(fèi)用,避免履約時(shí)互相推諉。
(四)評(píng)分辦法
1.報(bào)價(jià):政府采購項(xiàng)目的價(jià)格扣除涉及中小企業(yè)產(chǎn)品、監(jiān)獄企業(yè)產(chǎn)品、殘疾人福利性單位產(chǎn)品等;招標(biāo)文件應(yīng)規(guī)定“評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于其他通過資格符合性審查投標(biāo)人的報(bào)價(jià),有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約的,應(yīng)當(dāng)要求其在評(píng)標(biāo)現(xiàn)場合理的時(shí)間內(nèi)提供書面說明,必要時(shí)提交相關(guān)證明材料;投標(biāo)人不能證明其報(bào)價(jià)合理性的,評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將其作為無效投標(biāo)處理”;醫(yī)療設(shè)備項(xiàng)目評(píng)審更看重技術(shù)、商務(wù)指標(biāo)的響應(yīng),價(jià)格分可設(shè)定為30分。
2.技術(shù):評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)細(xì)化和量化;對(duì)重點(diǎn)指標(biāo)的扣分應(yīng)適當(dāng),可設(shè)定一定數(shù)量的重點(diǎn)指標(biāo)和允許偏離的條款;對(duì)負(fù)偏離響應(yīng)條款超過設(shè)定數(shù)量的,技術(shù)分可直接評(píng)為0分;技術(shù)分值可設(shè)定為40分-50分。
3.商務(wù):重點(diǎn)產(chǎn)品可將制造商授權(quán)作為評(píng)分項(xiàng),但分值設(shè)置不宜過高;可對(duì)投標(biāo)產(chǎn)品的業(yè)績進(jìn)行評(píng)價(jià),但不得限定特定的項(xiàng)目金額,可考慮對(duì)某個(gè)時(shí)間段的業(yè)績金額進(jìn)行匯總排名,也可對(duì)合同個(gè)數(shù)進(jìn)行評(píng)價(jià);對(duì)售后服務(wù)承諾的評(píng)價(jià)可關(guān)注本地化售后服務(wù)機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)、人員配置、應(yīng)急維修時(shí)間等;商務(wù)分值可設(shè)定為20分-30分。
所有評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和分值的設(shè)定應(yīng)與項(xiàng)目特點(diǎn)和采購需求相適應(yīng)。
三、做好驗(yàn)收“最后一公里”的工作
把好驗(yàn)收關(guān)口,按照招標(biāo)文件以及合同約定進(jìn)行驗(yàn)收,是采購活動(dòng)成功的最后保障。據(jù)了解,此前,部分地區(qū)的省級(jí)醫(yī)療設(shè)備集中采購項(xiàng)目,由于驗(yàn)收、使用單位為縣級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu),采購人在驗(yàn)收環(huán)節(jié)有所放松,導(dǎo)致部分設(shè)備“貨不對(duì)板”甚至無法滿足使用要求,被閑置在倉庫,遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到采購目的。因此,采購人應(yīng)嚴(yán)格對(duì)醫(yī)療設(shè)備進(jìn)行驗(yàn)收,明確驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和方式,可邀請(qǐng)參加本項(xiàng)目的其他供應(yīng)商或第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)及專家參與驗(yàn)收,相關(guān)驗(yàn)收意見作為驗(yàn)收書的參考資料。驗(yàn)收結(jié)束后,應(yīng)出具驗(yàn)收書,列明各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的驗(yàn)收情況及項(xiàng)目總體評(píng)價(jià),由驗(yàn)收雙方共同蓋章。驗(yàn)收結(jié)果應(yīng)向社會(huì)公告。
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