完善工程監(jiān)理制度的措施與建議
工程監(jiān)理需要重新定位,相關(guān)法律法規(guī)需要完善,相關(guān)體制機制需要健全。
1、監(jiān)理單位與監(jiān)理工程師的獨立性問題
監(jiān)理單位與監(jiān)理工程師到底屬于哪一方,是代表業(yè)主還是獨立的第三方?根據(jù)以上分析這個問題目前仍然沒有得到解決。相關(guān)法律法規(guī)就這一問題存在相互矛盾的地方。如果要扭轉(zhuǎn)目前監(jiān)理行業(yè)的困境,充分發(fā)揮足工程監(jiān)理在工程建設(shè)方面的作用,建議從法律法規(guī)層面規(guī)定監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師不代表業(yè)主,是獨立的第三方。傳統(tǒng)的監(jiān)理、業(yè)主和承建商之間的關(guān)系如圖1所示,呈等腰三角形。由于監(jiān)理單位是受業(yè)主的委托并為服務(wù),所以監(jiān)理單位始終和業(yè)主的關(guān)系要靠近一些。這就是監(jiān)理單位與監(jiān)理工程師不能獨立的根本原因。
而新型的監(jiān)理、業(yè)主和承建商之間的關(guān)系如圖2所示,呈等邊三角形。其變化之一是監(jiān)理單位不是受業(yè)主的委托,而是規(guī)范業(yè)主的行為。多年的監(jiān)理實踐表明:業(yè)主的行為不規(guī)范甚至違紀違法,給工程建設(shè)帶來負面影響,卻長時間得不到有效的約束,是因為建設(shè)市場缺乏對業(yè)主的約束機制。只有引入監(jiān)理工程師對業(yè)主的行為進行監(jiān)督和規(guī)范,這種情況才能改變。變化之二是監(jiān)理工程師不僅要監(jiān)督承建商在工程建設(shè)方面的活動,還要服務(wù)于承建商。只有使監(jiān)理工程師獨立于業(yè)主,他才能做到公正或公平,才能有效地全方位地開展監(jiān)理工作。由于監(jiān)理工程師是為雙方服務(wù),監(jiān)理酬金應(yīng)由業(yè)主和承建商共同承擔(dān),雙方各承擔(dān)一半。
2、安全監(jiān)理的問題
雖然《建設(shè)工程安全生產(chǎn)法規(guī)》和《2013版監(jiān)理規(guī)范》已經(jīng)把安全監(jiān)理的職責(zé)納入了工程監(jiān)理的任務(wù)之中。但是,仍然有不少業(yè)內(nèi)人士對此提出質(zhì)疑,認為我國的工程監(jiān)理類似于國際上的工程咨詢或項目管理,不應(yīng)該承擔(dān)安全生產(chǎn)責(zé)任。然而,面對施工現(xiàn)場不斷頻發(fā)的
安全生產(chǎn)事故的嚴峻形勢,從國情出發(fā),監(jiān)理單位與監(jiān)理工程師應(yīng)當(dāng)承擔(dān)安全生產(chǎn)的責(zé)任。只是應(yīng)從法律層面明確監(jiān)理單位與監(jiān)理工程師職責(zé)并界定其職責(zé)范圍。雖然早在2006年原建設(shè)部出臺的《安全生產(chǎn)監(jiān)理責(zé)任的若干意見》就已經(jīng)界定了監(jiān)理單位與監(jiān)理工程師安全生產(chǎn)責(zé)任,但是,由于是部門規(guī)章,其法律地位較低,各地在處理近幾年發(fā)生的建筑工程安全生產(chǎn)事故的時候?qū)ΡO(jiān)理工程師的處罰仍然偏重。比如,2010年在上海某高層住宅大火事件中,總監(jiān)理工程師的量刑與項目經(jīng)理一樣重。這就混淆了生產(chǎn)者與監(jiān)管者的責(zé)任。建議《建筑法》與《安全生產(chǎn)法》明確監(jiān)理單位與監(jiān)理工程師的責(zé)任并科學(xué)合理地界定其責(zé)任范圍。
3、工程監(jiān)理的階段范圍問題
工程監(jiān)理是局限在施工階段還是覆蓋全過程?答案應(yīng)該是前者,盡符監(jiān)理理論囊括了決策、設(shè)計、招標、施工和保修等全過程。近些年來,為了振興監(jiān)理行業(yè),原建設(shè)部出臺了一系列關(guān)于監(jiān)理單位向項目管理轉(zhuǎn)換的部門規(guī)章。比如,2003年,原建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》;2008年,住建部印發(fā)了《關(guān)于大型工程監(jiān)理單位創(chuàng)建工程項目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》的通知,都是鼓勵監(jiān)理單位升級轉(zhuǎn)行,開展全過程的項目管理。一時間,很多監(jiān)理單位為了拓寬業(yè)務(wù)范圍,紛紛改變名稱,把監(jiān)理公司改成了項目管理公司。然而,多年的實踐表明,那些改換名稱的監(jiān)理單位仍然沒能進行全過程監(jiān)理工作。把工程監(jiān)理局限在施工階段是否是屈從于監(jiān)理現(xiàn)狀?顯然不是,而是根據(jù)中國的國情,根據(jù)工程監(jiān)理應(yīng)起到主要作用所作出的合理選擇。工作監(jiān)理的作用首先是促使承建商保證建設(shè)工程的質(zhì)量并防止施工現(xiàn)場安全事故的發(fā)生,其次是為業(yè)主提高投資效益,而施工階段是建設(shè)工程質(zhì)量與安全事故的高發(fā)期。《建筑法》規(guī)定我國實施強制監(jiān)理并把監(jiān)理工作放在施工階段就是考慮了這個因素。而全過程的項目管理不能替代施工階段的工程監(jiān)理,前者是市場行為和自愿的,后者是政府行為和強制的。建議監(jiān)理教材應(yīng)和法律法規(guī)、標準規(guī)范相互協(xié)調(diào)一致:工程監(jiān)理的階段范圍是施工階段。
結(jié)論
根據(jù)以上分析與研究,工程監(jiān)理制度應(yīng)從以下幾個方面發(fā)生變化:
1)重新定義工程監(jiān)理性質(zhì)中“服務(wù)性”的概念,由傳統(tǒng)觀念中監(jiān)理工程師只為業(yè)主服務(wù)改為既為業(yè)主服務(wù),又為承建商服務(wù)。監(jiān)理酬金由業(yè)主和承建商雙方共同承擔(dān)。這是監(jiān)理工程師保持“獨立性”與“公正性”或“公平性”的前提條件。
2)重新定位監(jiān)理工程師的角色,監(jiān)理工程師不代表業(yè)主,不受業(yè)主的委托,是獨立的第三方。
3)在工程監(jiān)理中引入監(jiān)理工程師對業(yè)主的約束機制,即監(jiān)理工程師不僅監(jiān)督管理承建商的建設(shè)活動而且要規(guī)范業(yè)主的行為。
4)從法律層面明確和界定監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師承擔(dān)的安全生產(chǎn)責(zé)任與范圍。
5)法律法規(guī)、標準規(guī)范和監(jiān)理理論應(yīng)相互協(xié)調(diào),明確工程監(jiān)理的階段是施工階段。
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