全過程工程咨詢中的三個基本問題及對策

工程建設(shè)項目，從項目生命周期的角度透視，大致分為投資決策階段、建設(shè)階段和運(yùn)營等三個階段。其中，投資決策階段，主要圍繞著項目機(jī)會研究和可行性進(jìn)行研究，應(yīng)根據(jù)社會發(fā)展需求，科學(xué)確定項目性質(zhì)、投資規(guī)模、來源和投資方式，實施以下工作：

一是項目建議書、可行性研究報告、項目申請報告的編制與論證；

二是進(jìn)行節(jié)能評估、社會穩(wěn)定性評估和環(huán)境評價、地質(zhì)災(zāi)害評價；

三是前期市場調(diào)查、策劃咨詢、概念性設(shè)計或規(guī)劃設(shè)計等工作；

建設(shè)階段的核心，在于依據(jù)項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模，組織工程建設(shè)，實現(xiàn)工程實體；運(yùn)營階段是工程效用的體現(xiàn)，運(yùn)營的核心在于向社會提供公共服務(wù)，滿足人民日益增長的物質(zhì)和文化需求。

在現(xiàn)行投資管理體制下，雖然國務(wù)院的簡政放權(quán)“放管服”，在一定程度上保障了工程的社會效用，但仍需要有資格的企業(yè)和對應(yīng)執(zhí)業(yè)資格的人員來組織實施。例如，在投資策劃階段，需要有工程咨詢、環(huán)保、水土保持、規(guī)劃設(shè)計的資格的企業(yè)介入其中，更需要咨詢工程師、規(guī)劃工程師從事專業(yè)的咨詢工作；在項目實施階段則需要勘察、設(shè)計、造價咨詢、工程監(jiān)理、項目管理等多個專業(yè)的資格許可的企業(yè)參與，其從業(yè)人員，有注冊建筑師、結(jié)構(gòu)工程師、監(jiān)理工程師、造價工程師等職業(yè)資格要求。項目轉(zhuǎn)入竣工移交（試車）后，進(jìn)行運(yùn)營（維護(hù)）階段，需要運(yùn)營者具有相應(yīng)的運(yùn)營策劃、營銷和服務(wù)能力，例如地產(chǎn)項目維護(hù)，國家對物業(yè)公司管理有相關(guān)要求等。

以上項目三階段理論表明，項目建設(shè)的不同階段有不同要求。業(yè)主需要與多個民事主體簽訂多個合同，這在業(yè)主管理團(tuán)隊在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律、財務(wù)等專業(yè)優(yōu)勢相對較弱情形下，存在多種項目履行風(fēng)險，亦不利于項目目標(biāo)實現(xiàn)。

這一點，在全過程工程咨詢中表現(xiàn)尤其突出，因為全過程工程咨詢把上述不同的合同業(yè)務(wù)板塊統(tǒng)一打包給一個咨詢公司，不利于專業(yè)人做專業(yè)事的咨詢業(yè)發(fā)展，市場上沒有，也不可能有這樣一種包絡(luò)工程咨詢各個專業(yè)技能的咨詢?nèi)藛T，最多是一種“萬金油”或是一種工程咨詢業(yè)務(wù)板塊，即勘察、設(shè)計、造價、監(jiān)理、招標(biāo)代理、項目管理和審計的簡單組合，把從屬于不同專業(yè)的咨詢?nèi)藛T整合在一起，沒有從根本上改變工程咨詢企業(yè)的發(fā)展模式，并不利于工程咨詢企業(yè)專業(yè)化的發(fā)展。為此，本文對全過程工程咨詢落地中存在的問題、難點和痛點，結(jié)合市場現(xiàn)狀進(jìn)行分析，提出相應(yīng)策略及建議。

一、全過程工程咨詢落地三個基本問題分析

1.全過程工程咨詢法律地位不明晰。

經(jīng)過梳理，關(guān)于全過程工程咨詢的政策性文件有如下特征：

1）2017年國務(wù)院發(fā)布了關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)發(fā)展的意見[國辦發(fā)（2017）19號]，提出了全過程工程咨詢的理念和概念。 

2）住建部關(guān)于開展全過程工程咨詢試點的通知[建市（2017）101號]。

3）住建部發(fā)改委關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見[發(fā)改投資規(guī)（2019）515號]，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，這些屬于政策性文件，而《建筑法》、《合同法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》中是按工程建設(shè)不同環(huán)節(jié)立法，找不到全過程工程支撐的依據(jù)。沒有上位法的支撐，在一定程度上得不到強(qiáng)制推行，屬于可有可無的地位，影響全過程工程咨詢新業(yè)態(tài)的發(fā)展。

2.服務(wù)酬金的計取及列支問題。

1）傳統(tǒng)的工程咨詢費用有收費標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)作為參考。雖然工程咨詢服務(wù)費，已經(jīng)由政府指導(dǎo)價改為市場調(diào)解價。但在國有資金占主導(dǎo)地位的項目建設(shè)中，根據(jù)財政部關(guān)于評審的相關(guān)要求，單獨的設(shè)計、監(jiān)理、勘察、造價等，在招標(biāo)準(zhǔn)備階段，一般是需要財政部門評審出具控制價評審意見后，才能開始招標(biāo)。

而全過程工程咨詢過程中會出現(xiàn)的若干建設(shè)組織模式，例如，“設(shè)計+監(jiān)理+造價”模式、“項目管理+監(jiān)理+造價”模式。在啟動招標(biāo)前，對于政府投資項目而言，需要對不同的組織模式獲得主管部門或者財政部門的許可，需要財政評審部門出具控制價的評審意見才能進(jìn)行下一步的工作。

雖然有指導(dǎo)文件強(qiáng)調(diào)，全過程工程咨詢服務(wù)酬金可按各個專業(yè)咨詢服務(wù)費累加，亦可按人工加酬金的方式計取。但它與項目的復(fù)雜程度、服務(wù)內(nèi)容、期限、投入人員的素質(zhì)等資源關(guān)聯(lián)度極高，況且全過程咨詢大多是較大的項目，少則上億，多則十幾個億，取費基數(shù)較大，匯總打包后金額較大，出具一個合理的收費，是需要慎重研究的，因是簡單地將各個專業(yè)咨詢費用的累加，與傳統(tǒng)的平行發(fā)包模式并沒有本質(zhì)區(qū)別，也不利于全過程工程咨詢的發(fā)展或是咨詢效用提升。

2）關(guān)于全過程工程咨詢費用的列支問題。

能查閱到的相關(guān)政策文件如下： 

①發(fā)改委、住建部關(guān)于推進(jìn)全過程咨詢服務(wù)的若干意見[發(fā)改投資規(guī)（2019）515號]指出，全過程咨詢服務(wù)酬金在項目投資中列支的，所對應(yīng)的單項咨詢服務(wù)費用不再列支。

②項目建設(shè)費用的來源，一般參照項目可行性研究的投資估算和初步設(shè)計概算,政策依據(jù)是國家發(fā)改委、建設(shè)部關(guān)于印發(fā)“建設(shè)項目經(jīng)濟(jì)評價方法與參數(shù)的通知”[發(fā)改投資（2006）1325號]，建設(shè)投資由工程費用（建筑工程費、安裝工程費、設(shè)備購置費）、工程建設(shè)其他費用和預(yù)備費組成。

雖然，全過程工程咨詢費用應(yīng)在工程建設(shè)其他費用的范圍，但問題是在工程建設(shè)其他費用范圍內(nèi)。例如，項目管理費、監(jiān)理費、造價咨詢費、勘察費用、相關(guān)專項費用都是單列形式出現(xiàn)，沒有全過程工程咨詢費，雖然發(fā)改委[發(fā)改投資規(guī)（2019）515號]文件規(guī)定“全過程工程咨詢服務(wù)酬金在項目中列出，所對應(yīng)的單項咨詢費用不再列支”但在政府投資項目的實踐中，需要在招標(biāo)前進(jìn)行財政評審。這些原則性政策文件對財政評審的約束性較弱。

③全過程工程咨詢有多種組織模式，咨詢標(biāo)準(zhǔn)較難統(tǒng)一，向業(yè)主提供的服務(wù)成果的精度和深度如果不能在招標(biāo)前，把業(yè)主需求羅列清晰明確，在實踐中會有很多“詬病”，這也是全過程工程咨詢較難落地的原因之一。

3.誰牽頭組織全過程工程咨詢

國內(nèi)傳統(tǒng)的工程咨詢模式是典型的“鐵路警察各管一段”！那么，誰牽頭組織全過程工程咨詢有利于項目建設(shè)呢，一些行業(yè)主管部門頒發(fā)的政策性文件中各說不一。

設(shè)計方認(rèn)為，設(shè)計影響投資在80%以上，設(shè)計師負(fù)責(zé)牽頭把控項目較為合理；

造價方認(rèn)為，項目最終體現(xiàn)在投資費用上，花小錢，辦大事是業(yè)主的愿望，造價工程師應(yīng)牽頭合適；

監(jiān)理方認(rèn)為，“三控=管理-協(xié)調(diào)”是監(jiān)理的強(qiáng)項，與全過程工程咨詢的進(jìn)度、投資、質(zhì)量、安全、現(xiàn)場綜合管控一脈相承，監(jiān)理工程師牽頭較為合適；

項目管理方認(rèn)為，全過程工程咨詢屬于項目管理的延伸，體現(xiàn)其綜合性、復(fù)合性的智能技術(shù)性特征，應(yīng)由項目管理或咨詢工程師牽頭合適。

那么，到底誰牽頭更有利于全過程工程咨詢發(fā)展或是工程咨詢行業(yè)轉(zhuǎn)型升級，并沒有統(tǒng)一答案，但任由市場這樣無序發(fā)展，肯定對其無利或是有害。

二、全過程工程咨詢落地的對策建議

針對全過程工程咨詢落地存在的問題，本文提出以下對策建議：

建議1.盡快明確全過程工程咨詢的法律定位。

全過程工程咨詢是一種大咨詢概念下的新的業(yè)態(tài)形式，是對現(xiàn)行工程咨詢中的五方責(zé)任主體的綜合涵蓋。

首先，應(yīng)從國家層面，即在國家法律、國務(wù)院行政法規(guī)層面得以體現(xiàn)，明確全過程工程咨詢參與人、監(jiān)督人和管理人的法律責(zé)任；

其次，行業(yè)主管部門需要按其行業(yè)項目特點和需求，頒布其全過程工程咨詢的部門規(guī)章、收費管理辦法及規(guī)范性文件，以有力指導(dǎo)全過程工程咨詢行業(yè)的發(fā)展；

第三，地方人民政府應(yīng)結(jié)合本地實際需要，制訂并頒布全過程工程咨詢地方法規(guī)或規(guī)章，以推動全過程工程咨詢在地方的發(fā)展與落地。

建議2.盡快出臺全過程工程咨詢的合同文本，明確不同“菜單”組合模式下的雙方權(quán)力與義務(wù)，將全過程工程咨詢服務(wù)酬金列入工程總投資中。 

全過程工程咨詢有不同的組合模式。同時，不同組合模式中，當(dāng)事人間又存在著不同的權(quán)利和義務(wù)，直接影響全過程工程咨詢結(jié)果。為此，迫切需要行業(yè)管理部門或是行業(yè)協(xié)會整合資源，組織研究并頒布不同行業(yè)的全過程工程咨詢合同文本，明確不同牽頭人的責(zé)任、全過程費用構(gòu)成及當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，以規(guī)范引導(dǎo)全過程工程咨詢健康發(fā)展。

建議3.引入第三方評價機(jī)制，對實行全過程工程咨詢的項目實行中間評價 

和績效考核，以消除社會各界對這一新生事物的“疑惑”和“詬病”陰影。

時間是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)！全過程工程咨詢較之傳統(tǒng)咨詢模式，是否有利于工程建設(shè)，有利于推動國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造福于全社會，關(guān)鍵是其經(jīng)由實踐檢驗，經(jīng)由績效考核與評價。為此，需要在全過程工程咨詢中，分不同行業(yè)、不同專業(yè)引入第三方評價機(jī)制，與傳統(tǒng)的咨詢模式從績效上進(jìn)行比較，以績效考核作為推動其健康發(fā)展的支撐，對考核中發(fā)現(xiàn)的問題及時整改。同時，第三方評價機(jī)制有利于政府決策，有利于政府頒布相關(guān)文件規(guī)范引導(dǎo)全過程工程咨詢健康發(fā)展。

建議4.全過程工程咨詢宜從區(qū)縣級開始，總結(jié)經(jīng)驗后再全面推廣。 

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)健康發(fā)展的意見》、《住建部等部門關(guān)于印發(fā)貫徹落實促進(jìn)建筑業(yè)健康發(fā)展意見重點任務(wù)分工方案的通知》中，提出“一推行二鼓勵”意見，在政府投資項目中應(yīng)帶頭推行，在民間投資中鼓勵實行。

目前，在政府投資項目中，作為業(yè)主方的國有企業(yè)，地方投資平臺等都有專門的內(nèi)設(shè)項目管理機(jī)構(gòu)，素質(zhì)較高，經(jīng)驗豐富，專業(yè)性強(qiáng)、需求并不明顯，而在縣級投資項目中，特別是以鄉(xiāng)政府作為業(yè)主方的投資項目，幾乎沒有項目管理人員，多利用傳統(tǒng)的臨時指揮部模式，其專業(yè)素質(zhì)和管理項目的經(jīng)驗較弱，利用全過程工程咨詢服務(wù)剛性需求較大。

如何與縣區(qū)級業(yè)主方達(dá)成共識，是關(guān)鍵之點，亦是“星星之火、可以燎原”的原始點和起爆點。此外，由區(qū)縣級項目開始，有利于實施探索并不斷總結(jié)全過程工程咨詢經(jīng)驗，循序漸進(jìn)的推動全過程工程咨詢和從業(yè)機(jī)構(gòu)、人員的發(fā)展。

全過程工程咨詢是國內(nèi)工程咨詢業(yè)融入國際工程咨詢，走向國際工程咨詢舞臺的介入點，同時，也是全面深化改革國內(nèi)工程咨詢業(yè)的需要。為此，對工程咨詢企業(yè)，一是要迎合這場改革需要，主動探索、參與全過程工程咨詢；二是要苦練內(nèi)功，掌握全過程工程咨詢的方法，勇于實踐。

全過程工程咨詢中有大量的客觀規(guī)律需要研究和探索，并非是把傳統(tǒng)模式中的設(shè)計、監(jiān)理、造價、采購等人員整合到一起就可以實現(xiàn)。作為工程咨詢企業(yè)，要想解決業(yè)主在管理項目中的痛點，只有快速培訓(xùn)并加大復(fù)制優(yōu)秀人才，懂得不同專業(yè)接駁規(guī)律與管理技能，才能在這場深化工程咨詢市場改革中得到業(yè)主的認(rèn)可，造福于社會。為此，作者愿以本文與同行共勉，共同推動全面深化工程咨詢也的改革與發(fā)展。