人民日?qǐng)?bào):PPP什么都裝可不行
從去年11月起,全國(guó)開(kāi)展了PPP(政府和社會(huì)資本合作)項(xiàng)目庫(kù)集中清理工作,經(jīng)過(guò)幾個(gè)月的努力,這項(xiàng)工作取得了階段性成果。財(cái)政部公布的最新數(shù)據(jù)顯示:截至4月23日,各地累計(jì)清理退庫(kù)項(xiàng)目1695個(gè),涉及投資額1.8萬(wàn)億元;需要整改項(xiàng)目2005個(gè),涉及投資額3.1萬(wàn)億元。
在清理過(guò)程中,主要發(fā)現(xiàn)了哪些問(wèn)題?在PPP項(xiàng)目管理中,如何進(jìn)一步規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)作,筑牢防范風(fēng)險(xiǎn)的堤壩?
PPP不是一個(gè)筐,不能什么都往里裝
近年來(lái),一些地方政府泛化濫用PPP,甚至借PPP變相融資等不規(guī)范操作的問(wèn)題日益凸顯,加大了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
“在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展PPP項(xiàng)目庫(kù)集中清理,主要目的是及時(shí)糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象,防止PPP異化為新的融資平臺(tái),堅(jiān)決斬?cái)嚯[性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)源。”財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心主任焦小平表示,從清理的情況來(lái)看,大多數(shù)項(xiàng)目是比較規(guī)范的,但也有一些確實(shí)存在“硬傷”。
PPP項(xiàng)目按全生命周期分為5個(gè)階段,分別是識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交。其中,進(jìn)入準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交4個(gè)階段的項(xiàng)目,被納入管理庫(kù);處于識(shí)別階段尚未開(kāi)展“兩個(gè)論證”的項(xiàng)目列入儲(chǔ)備清單,為社會(huì)資本投資選擇項(xiàng)目提供信息。
在此次清理的項(xiàng)目中,不宜采用PPP模式的有397個(gè);前期準(zhǔn)備不到位的506個(gè);未按規(guī)定開(kāi)展“兩個(gè)論證”的217個(gè);不再繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施的1120個(gè);不符合規(guī)范運(yùn)作要求的277個(gè);涉嫌違法違規(guī)舉債擔(dān)保的14個(gè);未按規(guī)定進(jìn)行信息公開(kāi)的488個(gè);由于其他原因被清退或整改的1354個(gè)。
“在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式,是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力的重要改革舉措,也是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新。但PPP不是一個(gè)筐,不能什么都往里裝。”焦小平介紹,此次清理發(fā)現(xiàn),有的PPP項(xiàng)目是商業(yè)地產(chǎn)或招商引資項(xiàng)目,不屬于政府公共服務(wù)范疇;也有的涉及國(guó)家安全或重大公共利益等,不適宜由社會(huì)資本承擔(dān);還有的涉嫌違法違規(guī)舉債,給地方財(cái)政帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)隱患。這些不適合PPP模式、不符合規(guī)范運(yùn)作要求的項(xiàng)目,必須清退出庫(kù)。
核查清理發(fā)現(xiàn),一些PPP示范項(xiàng)目也存在問(wèn)題。比如,包頭市立體交通綜合樞紐及綜合旅游公路等30個(gè)示范項(xiàng)目,就被調(diào)出示范項(xiàng)目名單,并被清退出項(xiàng)目庫(kù)。此外,北京市豐臺(tái)區(qū)河西第三水廠等54個(gè)項(xiàng)目,由于尚未完成社會(huì)資本方采購(gòu)或項(xiàng)目實(shí)施發(fā)生重大變化,雖然仍保留在項(xiàng)目庫(kù),但已被調(diào)出示范項(xiàng)目名單。還有89個(gè)項(xiàng)目存在運(yùn)作模式不規(guī)范、采購(gòu)程序不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)辱Υ?,被?zé)令限期整改,于6月底前完成。
“整體來(lái)看,PPP示范項(xiàng)目在引導(dǎo)規(guī)范運(yùn)作、帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展、推動(dòng)行業(yè)破冰等方面發(fā)揮了積極作用。但部分項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中,存在進(jìn)展緩慢、執(zhí)行走樣等問(wèn)題。財(cái)政部已經(jīng)建立了‘能進(jìn)能出’的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。”焦小平表示,財(cái)政部PPP中心將組織專(zhuān)家團(tuán)隊(duì),對(duì)存在問(wèn)題的PPP示范項(xiàng)目進(jìn)行“問(wèn)診治病”,以問(wèn)題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向?qū)κ痉俄?xiàng)目進(jìn)行糾偏扶正。同時(shí),對(duì)PPP示范項(xiàng)目成熟良好經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)、推廣,讓示范項(xiàng)目真正發(fā)揮引領(lǐng)帶動(dòng)作用。
嚴(yán)守財(cái)政承受能力底線(xiàn),新上項(xiàng)目不得突破10%紅線(xiàn)
PPP項(xiàng)目,是政府的財(cái)政資金與社會(huì)資本合作。即使單個(gè)項(xiàng)目都沒(méi)有問(wèn)題,但一個(gè)地區(qū)在一定時(shí)間內(nèi)項(xiàng)目數(shù)量過(guò)多,也可能導(dǎo)致財(cái)政支出加大,令財(cái)政承受能力“不堪重負(fù)”。這個(gè)問(wèn)題如何解決?
記者了解到,為規(guī)范PPP發(fā)展,保障政府履約能力,財(cái)政部明確要求,要統(tǒng)籌評(píng)估和控制PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任,每一年度從一般公共預(yù)算安排的PPP項(xiàng)目支出責(zé)任,不得超過(guò)一般公共預(yù)算支出的10%。
將符合條件的PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算管理,對(duì)政府履行合同義務(wù)形成有效約束,也是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的必備手段。
“10%的紅線(xiàn),是在參考借鑒國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)際需要,經(jīng)過(guò)反復(fù)論證最終確定的上限,必須要守住。”中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院副院長(zhǎng)白景明認(rèn)為,一個(gè)縣的項(xiàng)目資金就幾十億元,一個(gè)省上千億元,如果管控不當(dāng),地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)急劇上升。
財(cái)政部PPP中心近日公布的一份報(bào)告顯示,總體看,實(shí)行財(cái)承10%的限額,有力控制了各地PPP項(xiàng)目的數(shù)量、規(guī)模,但也有部分市縣支出責(zé)任已突破“紅線(xiàn)”,需引起警惕。通過(guò)對(duì)6400個(gè)入庫(kù)項(xiàng)目進(jìn)行分析,支出占比超過(guò)10%限額的市縣,最多可能達(dá)到253個(gè)。其中,2018年當(dāng)年支出占比超限額的市縣,最多為70個(gè)。
“我們將堅(jiān)守規(guī)范運(yùn)作的底線(xiàn),對(duì)支出占比達(dá)到7%—10%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示,對(duì)超過(guò)10%限額的地區(qū)停止新項(xiàng)目入庫(kù)。”焦小平表示,總體上,PPP財(cái)政承受能力安全閥門(mén)是有效的,七成以上地區(qū)的年度最大支出占比處于7%以下的安全區(qū)間。下一步,財(cái)政部將進(jìn)一步完善財(cái)政承受能力論證制度,加快建立PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)測(cè)預(yù)警體系,堅(jiān)決防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
規(guī)范項(xiàng)目庫(kù)管理,主動(dòng)對(duì)標(biāo)高質(zhì)量發(fā)展要求
“對(duì)于存在問(wèn)題的PPP項(xiàng)目,我們將進(jìn)行分類(lèi)處置。對(duì)于尚未啟動(dòng)采購(gòu)程序的項(xiàng)目,調(diào)整完善后擬再次采用PPP模式實(shí)施的,充分做好前期論證后,可按規(guī)定辦理入庫(kù)手續(xù)。”焦小平介紹,對(duì)于已進(jìn)入采購(gòu)程序或已落地實(shí)施的項(xiàng)目,要針對(duì)核查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行整改,做到合法合規(guī);對(duì)于終止實(shí)施的項(xiàng)目,合同各方依據(jù)法律法規(guī)和合同約定協(xié)商解決,妥善維護(hù)各方合法權(quán)益。
焦小平表示,在抓規(guī)范方面,未來(lái)將重點(diǎn)推動(dòng)以下幾項(xiàng)工作:
一是統(tǒng)一頂層設(shè)計(jì)。推動(dòng)PPP條例出臺(tái),建立統(tǒng)一市場(chǎng),解決好部門(mén)職責(zé)重疊、分工分治,以及財(cái)稅、金融、價(jià)格、土地政策不配套等問(wèn)題。
二是嚴(yán)格合規(guī)核查。認(rèn)真核查規(guī)劃立項(xiàng)、土地管理、國(guó)有資產(chǎn)審批等前期工作程序,把好物有所值、財(cái)政承受能力“論證關(guān)”。
三是加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)、過(guò)程和結(jié)果監(jiān)管。制定產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)化合同、風(fēng)險(xiǎn)防控指引、績(jī)效管理辦法等,壓實(shí)社會(huì)資本方運(yùn)營(yíng)責(zé)任,加強(qiáng)項(xiàng)目執(zhí)行、產(chǎn)出和驗(yàn)收監(jiān)管,確保全生命周期監(jiān)督考核做實(shí)做細(xì)做好。
“規(guī)范項(xiàng)目庫(kù)管理,嚴(yán)格入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn),是防止不合格項(xiàng)目渾水摸魚(yú)的關(guān)鍵一環(huán)。”白景明表示,規(guī)范管理的內(nèi)容,包括夯實(shí)項(xiàng)目前期工作,切實(shí)履行采購(gòu)程序,嚴(yán)格審查簽約主體等。同時(shí),還要建立PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任統(tǒng)計(jì)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、預(yù)警提示和信息披露機(jī)制,嚴(yán)控財(cái)政支出責(zé)任,約束不合理的項(xiàng)目投資沖動(dòng)。落實(shí)中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和年度預(yù)算安排,加強(qiáng)項(xiàng)目績(jī)效考核,落實(shí)按效付費(fèi)機(jī)制,確保公共服務(wù)安全、穩(wěn)定、高效供給。
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