政府采購(gòu):厘清競(jìng)爭(zhēng)性談判與競(jìng)爭(zhēng)性磋商之差異
“談判”與“磋商”字面上看似是一對(duì)“同胞兄弟”,可政府采購(gòu)實(shí)操中,又是“各歸各家”,不容混淆。
為了深化政府采購(gòu)制度改革,適應(yīng)推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)、推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式等工作需要。
政府采購(gòu)法和《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》(財(cái)政部第74號(hào)令,以下簡(jiǎn)稱“74號(hào)令”)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性談判方式的適用情形及操作程序做了細(xì)致規(guī)定。競(jìng)爭(zhēng)性磋商作為首個(gè)“國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購(gòu)方式”有財(cái)政部制定發(fā)布的《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》(財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào),以下簡(jiǎn)稱214號(hào)文)進(jìn)行規(guī)范。但是,在實(shí)踐中,競(jìng)爭(zhēng)性磋商較容易與競(jìng)爭(zhēng)性談判混淆。“磋商”與“談判”這兩個(gè)詞僅從語義上看,看起來區(qū)別不大。那么,財(cái)政部為何要認(rèn)定這種新的政府采購(gòu)方式?競(jìng)爭(zhēng)性磋商與競(jìng)爭(zhēng)性談判究竟有何實(shí)質(zhì)性區(qū)別?本文試圖以比較分析的方法對(duì)此問題一探究竟,供實(shí)踐操作者參考。
1、適用情形的對(duì)比
根據(jù)上表的對(duì)比,可以看出,競(jìng)爭(zhēng)性談判和競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式的適用情形為交叉關(guān)系。當(dāng)符合以下兩種情形之一時(shí),競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式或者競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式均可供選擇使用:(1)技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊;(2)事先不能計(jì)算出價(jià)格總額。
表中所列其他情形(劃線部分)則不存在這一選擇問題。
2、程序性規(guī)范高度相似
上表是74號(hào)令與214號(hào)文中完全相同的條款。
政府采購(gòu)法第三十八條規(guī)定了競(jìng)爭(zhēng)性談判的基本程序,即:成立談判小組——制定談判文件——談判——確定成交供應(yīng)商。74號(hào)令據(jù)此對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性談判程序進(jìn)行了具體規(guī)定。214號(hào)文也按照4個(gè)基本程序進(jìn)行規(guī)定,即:成立磋商小組——制定磋商文件——磋商——確定成交供應(yīng)商。
從具體的規(guī)定來看,214號(hào)文中的大部分規(guī)定與74號(hào)令中對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性談判程序的規(guī)定是相同的。
根據(jù)上表,總共38條的214號(hào)文有19條規(guī)定與74號(hào)令的規(guī)定完全相同。
此外,214號(hào)文中還有一些規(guī)定與74號(hào)令基本相同。例如:磋商文件內(nèi)容和談判文件內(nèi)容的規(guī)定基本相同,214號(hào)文增加了“政府采購(gòu)政策需求”“不予退還保證金的情形”“響應(yīng)文件的開啟時(shí)間”這3項(xiàng)具體的內(nèi)容,并將“采購(gòu)程序”具體化為評(píng)審程序、評(píng)審方法、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn);采用公告方式邀請(qǐng)供應(yīng)商的,214號(hào)文對(duì)公告內(nèi)容有規(guī)定(214號(hào)文第七條),而74號(hào)令對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性談判的談判公告內(nèi)容沒有規(guī)定。這些差異體現(xiàn)出214號(hào)文的規(guī)定在74號(hào)令的基礎(chǔ)上有了進(jìn)一步的完善,這是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累使然。
總之,競(jìng)爭(zhēng)性磋商的程序與競(jìng)爭(zhēng)性談判的程序高度相似。
3、程序有明顯差異的部分
1. 談判文件、磋商文件的發(fā)售期限和響應(yīng)期限不同
2. 214號(hào)文增加了評(píng)審專家對(duì)違法行為的報(bào)告、舉報(bào)義務(wù)的規(guī)定
214號(hào)文第十五條第二款和第三款規(guī)定:“磋商小組在評(píng)審過程中發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商有行賄、提供虛假材料或者串通等違法行為的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)向財(cái)政部門報(bào)告。評(píng)審專家在評(píng)審過程中受到非法干涉的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)向財(cái)政、監(jiān)察等部門舉報(bào)。”
3. 214號(hào)文增加了采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)對(duì)采購(gòu)文件解釋說明的禁止原則
214號(hào)文第十七條規(guī)定:“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得向磋商小組中的評(píng)審專家作傾向性、誤導(dǎo)性的解釋或者說明。采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以視采購(gòu)項(xiàng)目的具體情況,組織供應(yīng)商進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)考察或召開磋商前答疑會(huì),但不得單獨(dú)或分別組織只有一個(gè)供應(yīng)商參加的現(xiàn)場(chǎng)考察和答疑會(huì)。”
4. 競(jìng)爭(zhēng)性談判采取最低價(jià)法,而競(jìng)爭(zhēng)性磋商采取綜合評(píng)分法
由于采取了較為復(fù)雜的綜合評(píng)分法,214號(hào)文第二十四條至第二十七條分別對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性磋商的綜合評(píng)分法的分值設(shè)置、評(píng)審得分和順序、評(píng)審報(bào)告的內(nèi)容、評(píng)審報(bào)告簽署規(guī)則等做了具體規(guī)定。
評(píng)分方法的差別是競(jìng)爭(zhēng)性磋商和競(jìng)爭(zhēng)性談判最大的區(qū)別。綜合評(píng)分法的優(yōu)勢(shì)在于可以考慮商務(wù)條件和技術(shù)條件等非價(jià)格因素。雖然,磋商過程中,磋商小組可以根據(jù)磋商文件和磋商情況實(shí)質(zhì)性變動(dòng)采購(gòu)需求中的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款,但是,基于供應(yīng)商的資質(zhì)、條件,以及其所提供的貨物、服務(wù)、工程的質(zhì)量、內(nèi)容等具體情況仍然不可避免地存在差別,因此,在評(píng)審的時(shí)候?qū)⒏嗟目勺兞考{入評(píng)分指標(biāo),是合理的。
通過上文的比較,可以看出競(jìng)爭(zhēng)性磋商和競(jìng)爭(zhēng)性談判兩種采購(gòu)方式在流程設(shè)計(jì)和具體規(guī)則上既有聯(lián)系又有區(qū)別:在“明確采購(gòu)需求”階段,二者關(guān)于采購(gòu)程序、供應(yīng)商來源方式、磋商或談判公告要求、響應(yīng)文件要求、磋商或談判小組組成等方面的要求基本一致;在“競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”階段,競(jìng)爭(zhēng)性磋商采用了類似公開招標(biāo)的“綜合評(píng)分法”,區(qū)別于競(jìng)爭(zhēng)性談判的“最低價(jià)成交”。據(jù)權(quán)威部門解釋,這樣的設(shè)計(jì)是為了在需求完整、明確的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)合理報(bào)價(jià)和公平交易,并避免競(jìng)爭(zhēng)性談判最低價(jià)成交可能導(dǎo)致的惡性競(jìng)爭(zhēng),將政府采購(gòu)制度功能聚焦到“物有所值”的價(jià)值目標(biāo)上來,達(dá)到“質(zhì)量、價(jià)格、效率”的統(tǒng)一。
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