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“低于投標(biāo)人平均報(bào)價(jià)的20%則投標(biāo)無效”是否合理?

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專家認(rèn)為,在適用87號令第六十條規(guī)定時(shí),應(yīng)根據(jù)各投標(biāo)人的具體報(bào)價(jià)判斷何為“明顯低于其他投標(biāo)人報(bào)價(jià)”,不能想當(dāng)然地自行設(shè)定“明顯低于”的幅度。

政府采購如何判定明顯低于投標(biāo)人平均報(bào)價(jià)

案情

某單位以公開招標(biāo)方式采購一批醫(yī)療器械,因招標(biāo)文件中規(guī)定的“投標(biāo)人投標(biāo)報(bào)價(jià)低于其他通過符合性審查投標(biāo)人平均報(bào)價(jià)的20%,投標(biāo)人不能證明其報(bào)價(jià)合理性的,評標(biāo)委員會將其作為無效投標(biāo)處理”缺乏法律依據(jù)而被投訴。

經(jīng)查,財(cái)政部門認(rèn)為,招標(biāo)文件中的上述規(guī)定以平均報(bào)價(jià)為基礎(chǔ)進(jìn)行核算,易導(dǎo)致供應(yīng)商串通報(bào)價(jià),從而規(guī)避《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(財(cái)政部第87號令,以下簡稱87號令)第六十條的規(guī)定。87號令第六十條明確,評標(biāo)委員會認(rèn)為投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于其他通過符合性審查投標(biāo)人的報(bào)價(jià),有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約的,應(yīng)當(dāng)要求其在評標(biāo)現(xiàn)場合理的時(shí)間內(nèi)提供書面說明,必要時(shí)提交相關(guān)證明材料;投標(biāo)人不能證明其報(bào)價(jià)合理性的,評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)將其作為無效投標(biāo)處理。這與該項(xiàng)目招標(biāo)文件中的規(guī)定有很大不同,因此,投訴事項(xiàng)成立。

分析

本案中值得關(guān)注和探討的是,該項(xiàng)目招標(biāo)文件規(guī)定,投標(biāo)人投標(biāo)報(bào)價(jià)低于其他投標(biāo)人平均報(bào)價(jià)的20%,投標(biāo)人不能證明其報(bào)價(jià)合理性的,評標(biāo)委員會將其作為無效投標(biāo)處理,是否合理?實(shí)務(wù)操作中,應(yīng)如何準(zhǔn)確適用87號令第六十條?

政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法

低于其他投標(biāo)人平均報(bào)價(jià)的20%則投標(biāo)無效,實(shí)為變相設(shè)置最低限價(jià)。

湖南省財(cái)政廳政府采購處資深專家朱利平在接受記者采訪時(shí)開門見山地指出,該項(xiàng)目招標(biāo)文件規(guī)定,投標(biāo)人報(bào)價(jià)低于其他投標(biāo)人平均報(bào)價(jià)的20%則投標(biāo)無效,相當(dāng)于給采購項(xiàng)目設(shè)置了一個(gè)最低限價(jià)。87號令第十二條明確,采購人根據(jù)價(jià)格測算情況,可以在采購預(yù)算額度內(nèi)合理設(shè)定最高限價(jià),但不得設(shè)定最低限價(jià)。其目的是在政府采購活動(dòng)中充分引入市場競爭機(jī)制、尊重市場規(guī)律。該項(xiàng)目變相設(shè)置最低限價(jià),與87號令尊重市場規(guī)律的精神相違背。

朱利平告訴記者,某些供應(yīng)商常采用先以低于成本價(jià)報(bào)價(jià)甚至0元報(bào)價(jià)贏得采購合同,再在履約環(huán)節(jié)偷工減料、延遲交工等手段,謀取最大利益,嚴(yán)重降低了采購質(zhì)量。為此,87號令第六十條將投標(biāo)人明顯低于其他通過符合性審查投標(biāo)人報(bào)價(jià)的認(rèn)定情況交由評標(biāo)委員會來判定,評標(biāo)委員會根據(jù)其專業(yè)經(jīng)驗(yàn)作出最終判定,這既尊重了市場規(guī)律,又防止了惡性低價(jià)中標(biāo)現(xiàn)象。而該項(xiàng)目在招標(biāo)文件中自行設(shè)置報(bào)價(jià)最低限額,沒有從市場規(guī)律出發(fā),且與87號令第六十條的規(guī)定不符。

此外,朱利平認(rèn)為,當(dāng)前政府采購編制很難做到精確無誤。政府采購是一種消費(fèi)行為,產(chǎn)品成本多少應(yīng)隨生產(chǎn)效率的提高或降低而變化,因而產(chǎn)品的成本和市場價(jià)格也在變動(dòng)中。該項(xiàng)目以偏概全,將“其他投標(biāo)人平均報(bào)價(jià)的20%”作為報(bào)價(jià)最低限額,實(shí)屬欠妥。

87號令為何嚴(yán)令禁止設(shè)置最低限價(jià)?中部某省政府采購中心負(fù)責(zé)人表示,“在招標(biāo)采購中設(shè)置最低限價(jià),違背了低價(jià)擇優(yōu)中標(biāo)原則。如果按照本案招標(biāo)文件規(guī)定的‘低于其他投標(biāo)人平均報(bào)價(jià)的20%則投標(biāo)無效’的標(biāo)準(zhǔn),那么,哪家投標(biāo)人都不想因報(bào)價(jià)低于平均報(bào)價(jià)的20%而遭到淘汰,于是他們在報(bào)價(jià)環(huán)節(jié)就開始哄抬報(bào)價(jià),導(dǎo)致報(bào)價(jià)嚴(yán)重高于項(xiàng)目本身的真正價(jià)值。”

該負(fù)責(zé)人進(jìn)一步解釋,最低限價(jià)極易引發(fā)串標(biāo)、圍標(biāo)行為。比如,幾家大企業(yè)聯(lián)合起來哄抬報(bào)價(jià),排擠掉無力抬價(jià)(即低于平均報(bào)價(jià)20%)的投標(biāo)人。等這幾家大企業(yè)壟斷了采購市場后,再用超低價(jià)把項(xiàng)目拿下來,極有可能將真正質(zhì)量好的供應(yīng)商排擠在外,導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”的惡性循環(huán)。

盡管“低于其他投標(biāo)人平均報(bào)價(jià)的20%則投標(biāo)無效”等類似規(guī)定與87號令的精神相悖,但在現(xiàn)實(shí)中,部分采購組織者卻習(xí)慣將此類最低限價(jià)作為淘汰投標(biāo)供應(yīng)商的條件——單純從數(shù)字比較上就能很快“篩掉”不符合條件的投標(biāo)人,操作便捷高效。有專家質(zhì)疑,“低于平均報(bào)價(jià)的20%則投標(biāo)無效”這一觀點(diǎn)源自何處?是對政府采購實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)升華,還是采購人、代理機(jī)構(gòu)“拍拍腦袋做決定”“閉門造車”而來?有沒有經(jīng)過客觀的數(shù)據(jù)分析、邏輯論證?

“87號令第六十條僅原則性規(guī)定‘投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于其他通過符合性審查投標(biāo)人的報(bào)價(jià)……評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)將其作為無效投標(biāo)處理’,并未明確怎樣的報(bào)價(jià)才算是‘明顯低于’。”一位專家指出,“當(dāng)然,我們可以對‘明顯低于’作種種理論探討,大膽假設(shè),小心求證。實(shí)踐中,在適用該條規(guī)定時(shí),則應(yīng)根據(jù)各投標(biāo)人的具體報(bào)價(jià)作出判斷。如某項(xiàng)目,其他投標(biāo)人報(bào)價(jià)相差不大,大多為100萬元左右,另一家投標(biāo)人報(bào)價(jià)20萬元,則屬于明顯低于其他投標(biāo)人的報(bào)價(jià)。但在缺乏法律法規(guī)依據(jù)的前提下,不能想當(dāng)然地自行設(shè)定‘明顯低于’的幅度,并將其寫入具有法律效力的采購文件中。”

低于平均報(bào)價(jià)的20%,該如何計(jì)算

采訪中,記者還遇到了一個(gè)有趣的話題:假設(shè)招標(biāo)文件規(guī)定“投標(biāo)人報(bào)價(jià)不得低于所有投標(biāo)人平均報(bào)價(jià)的20%,否則投標(biāo)無效”,那么,“低于平均報(bào)價(jià)的20%”該如何計(jì)算?是“平均報(bào)價(jià)-平均報(bào)價(jià)×20%”,還是“平均報(bào)價(jià)×20%”呢?上述中部某省政府采購中心負(fù)責(zé)人支持第一種算法。他指出,這也是實(shí)踐中設(shè)置了最低限價(jià)的大多數(shù)地區(qū)的做法。也有人認(rèn)為,僅從字面意義上理解,應(yīng)采取第二種算法。

按“平均報(bào)價(jià)-平均報(bào)價(jià)×20%”計(jì)算,可能出現(xiàn)以下情形。

情形1:某采購項(xiàng)目有5家投標(biāo)人,分別為A、B、C、D、E。其中,A報(bào)價(jià)100萬元,B報(bào)價(jià)120萬元,C報(bào)價(jià)140萬元、D報(bào)價(jià)160萬元、E報(bào)價(jià)180萬元,則平均報(bào)價(jià)為140萬元。如果按照招標(biāo)文件“低于平均報(bào)價(jià)的20%則投標(biāo)無效”的規(guī)定,那么,該項(xiàng)目的最低限價(jià)就是“不得低于112萬元”,A被淘汰。

分析:此情形中,A的報(bào)價(jià)并沒有明顯的不合理性,僅因低于112萬元而遭淘汰,違背了招標(biāo)公平公正原則。

情形2:某采購項(xiàng)目有3家投標(biāo)人,分別是A、B、C。A報(bào)價(jià)100萬元,B報(bào)價(jià)130萬元,C報(bào)價(jià)160萬元,則平均報(bào)價(jià)為130萬元。如果按照招標(biāo)文件“低于平均報(bào)價(jià)的20%則投標(biāo)無效”的規(guī)定,那么,該項(xiàng)目的最低限價(jià)就是“不得低于104萬元”,A被淘汰,此時(shí)投標(biāo)人不足3家。

分析:此情形中,根據(jù)《政府采購法》第三十六條,符合專業(yè)條件的供應(yīng)商或者對招標(biāo)文件作實(shí)質(zhì)響應(yīng)的供應(yīng)商不足三家的,應(yīng)予廢標(biāo)。A、B、C三家的報(bào)價(jià)均沒有明顯的不合理性,卻導(dǎo)致廢標(biāo),浪費(fèi)了采購成本和人力物力。

情形3:某采購項(xiàng)目預(yù)算金額為500萬元,有9家投標(biāo)人。招標(biāo)文件規(guī)定“低于平均報(bào)價(jià)的20%則投標(biāo)無效”,投標(biāo)人不想被淘汰,紛紛提高報(bào)價(jià)。如,報(bào)價(jià)分別為500萬元、495萬元、490萬元、485萬元……460萬元,平均報(bào)價(jià)為480萬元。按照招標(biāo)文件規(guī)定,該項(xiàng)目的最低限價(jià)就是“不得低于384萬元”,顯然,這9家均是潛在中標(biāo)人。

分析:此情形中,由于投標(biāo)人盡量提高報(bào)價(jià),當(dāng)9家投標(biāo)人均未被淘汰時(shí),最低中標(biāo)價(jià)應(yīng)為460萬元,與預(yù)算金額僅相差40萬元,中標(biāo)金額虛高,與低價(jià)擇優(yōu)中標(biāo)的制度初衷相悖。

情形4:某采購項(xiàng)目,有多家投標(biāo)人。招標(biāo)文件規(guī)定“低于平均報(bào)價(jià)的20%則投標(biāo)無效”,投標(biāo)人不想被淘汰,紛紛提高報(bào)價(jià)。A、B、C三家大企業(yè)聯(lián)合報(bào)價(jià),甚至只要其中一家中標(biāo)即可。哄抬報(bào)價(jià)后,這三家企業(yè)排擠掉了其他投標(biāo)人,最終形成三家獨(dú)大,甚至一家獨(dú)大的局面。待其壟斷采購市場后再聯(lián)合壓價(jià),或者一家獨(dú)大中標(biāo)后再轉(zhuǎn)包或分包,或通過偷工減料等手段降低成本,最終導(dǎo)致采購質(zhì)量嚴(yán)重下降。

分析:此情形易引發(fā)串標(biāo)、圍標(biāo),且采購質(zhì)量無法保障,形成“劣幣驅(qū)逐良幣”的惡性循環(huán)。

按“平均報(bào)價(jià)×20%”計(jì)算,可能出現(xiàn)以下情形。

情形5:某采購項(xiàng)目,有3家投標(biāo)人,分別是A、B、C。A報(bào)價(jià)200萬元,B報(bào)價(jià)210萬元,C報(bào)價(jià)40萬元,則平均報(bào)價(jià)為150萬元。如果按照招標(biāo)文件“低于平均報(bào)價(jià)的20%則投標(biāo)無效”,那么,該項(xiàng)目的最低限價(jià)就是“不得低于30萬元”。

分析:此情形中,C報(bào)價(jià)40萬元,明顯低于A、B的報(bào)價(jià),卻因未低于“平均報(bào)價(jià)的20%”即30萬元而被認(rèn)定投標(biāo)有效,且無需提供相關(guān)證明材料。如果按最低評標(biāo)價(jià)法,那么C應(yīng)為中標(biāo)人。這種做法加大了隨機(jī)性,僅以報(bào)價(jià)額“一刀切”為標(biāo)準(zhǔn),降低了評標(biāo)委員會的作用。

上述五種情形較為典型地說明了設(shè)置最低限價(jià)的弊端。法無授權(quán)不可為,政府采購項(xiàng)目中,應(yīng)準(zhǔn)確適用87號令等規(guī)章文件,不宜對其作擴(kuò)大性解讀,更不應(yīng)自行設(shè)置“低于投標(biāo)人平均報(bào)價(jià)的20%則投標(biāo)無效”等類似規(guī)定。


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