“不適宜采用PPP模式”的單體項(xiàng)目是否可以納入片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目
根據(jù)財金〔2014〕113號文和發(fā)改投資〔2014〕2724號文,可以采用PPP模式的項(xiàng)目必須滿足以下兩個核心要素:一是項(xiàng)目類型上為公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目;二是財務(wù)要求上要能產(chǎn)生穩(wěn)定的未來可預(yù)期的現(xiàn)金流(即存在運(yùn)營內(nèi)容)。
2017年,財政部下發(fā)了被媒體冠以“PPP項(xiàng)目最嚴(yán)新規(guī)”的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號),再次重申了“不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域,政府不負(fù)有提供義務(wù)的,如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目等;因涉及國家安全或重大公共利益等,不適宜由社會資本承擔(dān)的;僅涉及工程建設(shè),無運(yùn)營內(nèi)容的”不適宜采用PPP模式。
但其實(shí)作者發(fā)現(xiàn),不僅是作者所在團(tuán)隊(duì)提供法律服務(wù)的兩個片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目,即便是全國示范項(xiàng)目也存在將“招商引資項(xiàng)目”、“僅涉及工程建設(shè),無運(yùn)營內(nèi)容的”等從字面理解涉嫌不適宜采用PPP模式的項(xiàng)目納入片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目范圍內(nèi),如何理解這樣的“矛盾”呢?
1.僅涉及工程建設(shè),無運(yùn)營內(nèi)容的單體項(xiàng)目是否適宜納入片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目?
作者認(rèn)為,回答這個問題需要回歸采用PPP模式的目標(biāo)。“PPP項(xiàng)目的目的無疑是要發(fā)揮項(xiàng)目相應(yīng)作用,提供相應(yīng)的公共服務(wù)(或產(chǎn)品)。從任何一個建設(shè)項(xiàng)目全生命周期觀察,投資建設(shè)僅是獲得或形成項(xiàng)目及其服務(wù)(或生產(chǎn))能力的必要措施或必經(jīng)階段,而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目功能、發(fā)揮項(xiàng)目社會經(jīng)濟(jì)效益才是項(xiàng)目所追求的最終目標(biāo),以提供公共服務(wù)為目標(biāo)的PPP項(xiàng)目更不能例外。項(xiàng)目是否可按期保證實(shí)現(xiàn)服務(wù)目標(biāo),……尚需通過后續(xù)運(yùn)營環(huán)節(jié)予以實(shí)現(xiàn)。”而連片開發(fā)方式亦旨在通過“統(tǒng)籌規(guī)劃、分期施工”全面提升區(qū)域功能。以某生態(tài)區(qū)PPP項(xiàng)目為例,雖然安置房項(xiàng)目并未安排運(yùn)營內(nèi)容,但是提供安置房作為安置拆遷居民的重要方式,其項(xiàng)目啟動的根本目的就是配合區(qū)域功能的綜合提高(包括生態(tài)旅游、現(xiàn)代人居等),以實(shí)現(xiàn)采取PPP模式的目標(biāo)。
因此,作者認(rèn)為,特定區(qū)域內(nèi)雖無運(yùn)營內(nèi)容的單體項(xiàng)目但客觀上服務(wù)于片區(qū)開發(fā)總體項(xiàng)目功能實(shí)現(xiàn),有利于發(fā)揮項(xiàng)目社會經(jīng)濟(jì)效益的,作為子項(xiàng)目納入片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目范圍內(nèi)并無不妥。
2.不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域,政府不負(fù)有提供義務(wù)的,如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目等的項(xiàng)目是否適宜納入片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目?
“實(shí)務(wù)操作中,就準(zhǔn)經(jīng)營性及非經(jīng)營性PPP項(xiàng)目而言,由于項(xiàng)目自身收益有限或者沒有收益,而地方政府財政承受能力有限,為提高項(xiàng)目對于社會資本的吸引力,由政府方將項(xiàng)目周邊特定地塊的開發(fā)權(quán)以‘缺口補(bǔ)助’的方式提供給PPP項(xiàng)目公司或者PPP項(xiàng)目社會資本,這正式業(yè)內(nèi)關(guān)注的‘土地開發(fā)權(quán)與PPP項(xiàng)目捆綁模式’”。因此,商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目有可能通過“土地開發(fā)權(quán)補(bǔ)償模式”進(jìn)入PPP項(xiàng)目領(lǐng)域。目前有相對明確依據(jù)可適用“土地開發(fā)權(quán)補(bǔ)償模式”的項(xiàng)目領(lǐng)域僅有軌道交通、收費(fèi)公路等,詳見表1。
雖然片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目能否采用“土地開發(fā)權(quán)補(bǔ)償模式”尚無明確的政策依據(jù),但作者認(rèn)為,若“土地開發(fā)權(quán)補(bǔ)償模式”有利于調(diào)動社會資本的積極性,有利于片區(qū)開發(fā)總體項(xiàng)目功能實(shí)現(xiàn)并發(fā)揮項(xiàng)目社會經(jīng)濟(jì)效益即可以適用。但是在適用過程中,為防止中標(biāo)社會資本在項(xiàng)目實(shí)施過程中“挑肥揀瘦”,應(yīng)當(dāng)在供地、開發(fā)順序、付費(fèi)、違約責(zé)任、合同解除等環(huán)節(jié)設(shè)置牽制條款,以保證片區(qū)開發(fā)的整體到位。
但目前,即便是軌道交通項(xiàng)目,關(guān)于“土地開發(fā)權(quán)補(bǔ)償模式”落地的具體要求與細(xì)則尚未出臺,故實(shí)踐中仍存在不確定性與障礙。
3.涉及國家安全或重大公共利益的項(xiàng)目是否適宜納入片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目?
所謂涉及國家安全或重大公共利益的項(xiàng)目,在財辦金〔2017〕92號文中并未采取列舉式的方式予以說明,但業(yè)界一般理解為如監(jiān)獄、軍工等項(xiàng)目。該類項(xiàng)目被排除在PPP模式之外,其根本目的是為了排除社會資本或者說是民營社會資本的介入,確保國家政權(quán)與社會穩(wěn)定,故該類項(xiàng)目即不適宜單獨(dú)采用PPP模式,也不適宜納入片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目中。實(shí)踐中,也未發(fā)現(xiàn)有關(guān)成功案例。
結(jié)語:上述三種或其他原本不適宜采取PPP模式的項(xiàng)目是否可以納入片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目還需要結(jié)合PPP模式本身的特點(diǎn)和目的來考量,另外也需要結(jié)合地方操作經(jīng)驗(yàn),在合法合規(guī)的前提下具體問題具體分析。
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