政府采購(gòu)中,“明顯低價(jià)”認(rèn)定的基本操作
伴隨著政府采購(gòu)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈,“價(jià)格戰(zhàn)”也愈演愈烈。依據(jù)財(cái)政部令第87號(hào)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)87號(hào)令)第六十條之規(guī)定,評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于其他通過(guò)符合性審查投標(biāo)人的報(bào)價(jià),有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠(chéng)信履約的,應(yīng)當(dāng)要求其在評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)合理的時(shí)間內(nèi)提供書(shū)面說(shuō)明,必要時(shí)提交相關(guān)證明材料;投標(biāo)人不能證明其報(bào)價(jià)合理性的,評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將其作為無(wú)效投標(biāo)處理。
在采購(gòu)實(shí)踐中,如何把握投標(biāo)人報(bào)價(jià)是否明顯低于其他投標(biāo)人的報(bào)價(jià)?如何認(rèn)定低價(jià)供應(yīng)商的價(jià)格澄清是否合理?這需要進(jìn)行專(zhuān)業(yè)性技術(shù)判定。如果自由裁量過(guò)嚴(yán),可能打擊合理低價(jià),降低采購(gòu)效率;如果裁量過(guò)松,又不能起到解決惡意低價(jià)的問(wèn)題。
如何把握投標(biāo)人報(bào)價(jià)是否明顯低于其他投標(biāo)人的報(bào)價(jià)?
以前,在采購(gòu)領(lǐng)域各層級(jí)法律法規(guī)中,雖然對(duì)低于成本報(bào)價(jià)進(jìn)行了限制,但對(duì)如何判斷與取證沒(méi)有明確和細(xì)化。遇到明顯低于成本價(jià)的情況,由于缺乏對(duì)成本的判別方法和標(biāo)準(zhǔn),評(píng)標(biāo)委員會(huì)很難做出認(rèn)定。如,財(cái)政部18號(hào)令判斷供應(yīng)商不合理低價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)是“最低投標(biāo)價(jià)或者某些分項(xiàng)報(bào)價(jià)明顯不合理或者低于成本”,但是低價(jià)的橫向參照是近乎沒(méi)有公認(rèn)計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目成本。我國(guó)政府采購(gòu)法律法規(guī)并未明確該成本是社會(huì)平均成本還是企業(yè)個(gè)別成本,也未明確成本高低的標(biāo)準(zhǔn)是什么,就法律條文而言,缺乏可操作性。特別是在軟件行業(yè),由于每家企業(yè)采取的定價(jià)策略不同,前期投入基數(shù)不同,其成本很難界定。
低價(jià)的橫向參照沒(méi)有明確的界定,使得18號(hào)令中這一規(guī)定在實(shí)踐中的執(zhí)行往往被架空。而87號(hào)令出臺(tái)后,將價(jià)格橫向?qū)Ρ鹊膮⒄兆優(yōu)?ldquo;本項(xiàng)目其他通過(guò)符合性審查的投標(biāo)人報(bào)價(jià)”,實(shí)踐中對(duì)低價(jià)投標(biāo)的認(rèn)定有了實(shí)實(shí)在在的抓手。
根據(jù)87號(hào)令原意,“報(bào)價(jià)是否明顯低于其他通過(guò)符合性審查投標(biāo)人的報(bào)價(jià)”的判定權(quán)在評(píng)標(biāo)委員會(huì)。但由于87號(hào)令第六十條僅僅是一條原則性的規(guī)定,并未明確怎樣的報(bào)價(jià)才算是“明顯低于”。因此很多地區(qū)的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)為了方便判斷,自行設(shè)定“明顯低于”的幅度,并將其寫(xiě)入采購(gòu)文件中。例如,規(guī)定“低于投標(biāo)人平均報(bào)價(jià)的百分之多少則投標(biāo)無(wú)效”等等。
87號(hào)令第十二條明確規(guī)定,采購(gòu)人根據(jù)價(jià)格測(cè)算情況,可以在采購(gòu)預(yù)算額度內(nèi)合理設(shè)定最高限價(jià),但不得設(shè)定最低限價(jià)。有專(zhuān)家指出,自行設(shè)定“明顯低于”的幅度來(lái)認(rèn)定投標(biāo)無(wú)效,也是變相設(shè)定最低限價(jià),違背87號(hào)令相關(guān)精神。而且很有可能間接導(dǎo)致供應(yīng)商之間圍標(biāo)、串標(biāo),聯(lián)合哄抬報(bào)價(jià),合力排擠掉低價(jià)投標(biāo)人。
因此,根據(jù)87號(hào)令第六十條,“報(bào)價(jià)是否明顯低于其他通過(guò)符合性審查投標(biāo)人的報(bào)價(jià)”的判定應(yīng)當(dāng)在評(píng)標(biāo)委員會(huì),由其根據(jù)投標(biāo)報(bào)價(jià)具體情況和專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)在評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)依法作出合理判定。筆者建議,為了在評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)方便評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行操作,可以嘗試在采購(gòu)文件中設(shè)定一個(gè)合理的“低價(jià)”紅線(xiàn),一旦有供應(yīng)商報(bào)價(jià)越過(guò)紅線(xiàn),評(píng)標(biāo)委員會(huì)就有權(quán)啟動(dòng)“低價(jià)澄清”程序。
如何認(rèn)定低價(jià)供應(yīng)商的價(jià)格澄清是否合理?
根據(jù)87號(hào)令第六十條規(guī)定,被評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為“低價(jià)”的供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)在合理的時(shí)間內(nèi)提供書(shū)面說(shuō)明,必要時(shí)提交相關(guān)證明材料;投標(biāo)人不能證明其報(bào)價(jià)合理性的,評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將其作為無(wú)效投標(biāo)處理。其中涵蓋三層要求:一是書(shū)面說(shuō)明及證明材料必須在合理時(shí)間內(nèi)提供;二是必要時(shí)可以要求供應(yīng)商提供相關(guān)證明材料;三是由評(píng)標(biāo)委員會(huì)根據(jù)供應(yīng)商現(xiàn)場(chǎng)澄清狀況來(lái)認(rèn)定其報(bào)價(jià)是否合理。
首先,要求供應(yīng)商提供書(shū)面說(shuō)明及證明材料的合理時(shí)間必須明確。這里需要注意的是“評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)的合理時(shí)間”,提交書(shū)面說(shuō)明和必要證明材料的時(shí)間必須是雙方都能接受的,尤其是在評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng),本身時(shí)間有限且節(jié)奏緊湊,不可能因?yàn)楣?yīng)商澄清,無(wú)限制地將評(píng)標(biāo)拖延下去。因此,評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)合理確定澄清時(shí)間和澄清形式。例如,某些外地企業(yè)的資料原件難以及時(shí)送達(dá)時(shí),可以要求其提供異地掃描件等等。不能無(wú)限制地給予供應(yīng)商提交證明和材料的時(shí)間,避免場(chǎng)外人情。
其次,除了書(shū)面說(shuō)明之外,評(píng)標(biāo)委員會(huì)必要時(shí)也可以要求供應(yīng)商提供相關(guān)證明材料。供應(yīng)商針對(duì)自身投標(biāo)“低價(jià)”負(fù)有“舉證”責(zé)任,必須對(duì)自己提出的“低價(jià)”有備而來(lái),不能信口開(kāi)河。必要時(shí)評(píng)標(biāo)委員會(huì)可以要求供應(yīng)商提供包括價(jià)格構(gòu)成、標(biāo)的物成本、合同實(shí)施進(jìn)度、風(fēng)險(xiǎn)等證明文件,或者是以相近價(jià)格實(shí)施過(guò)類(lèi)似項(xiàng)目的合同業(yè)績(jī)證明。需要特別指出的是,成本應(yīng)該是產(chǎn)品生產(chǎn)商的成本,不是代理商的成本。代理商不直接制造產(chǎn)品或提供服務(wù),只清楚自身的經(jīng)營(yíng)成本,并不直接掌握制造成本的相關(guān)數(shù)據(jù)。面對(duì)評(píng)委提出的成本澄清要求,只有制造商或服務(wù)提供商的證明才能作為衡量真實(shí)成本的依據(jù)。
再次,由評(píng)標(biāo)委員會(huì)根據(jù)供應(yīng)商現(xiàn)場(chǎng)澄清狀況來(lái)認(rèn)定其報(bào)價(jià)是否合理。由于每個(gè)公司選擇報(bào)價(jià)的產(chǎn)品型號(hào)和品牌并不完全相同,因此所報(bào)價(jià)格也有所不同,雖然其他投標(biāo)人報(bào)價(jià)可以作為橫向?qū)Ρ葏⒄?,但是最終還需要評(píng)標(biāo)委員會(huì)根據(jù)供應(yīng)商的現(xiàn)場(chǎng)澄清內(nèi)容和項(xiàng)目實(shí)際狀況進(jìn)行綜合判斷。如果供應(yīng)商提供的書(shū)面澄清和其它證明材料,經(jīng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)定合情合理,并可以保證其能順利實(shí)施項(xiàng)目的話(huà),就不能隨意判定其投標(biāo)無(wú)效,避免引起不必要的爭(zhēng)議。
最后,根據(jù)世界銀行對(duì)低價(jià)投標(biāo)的處理規(guī)則:“如果投標(biāo)人的證明文件能夠解釋其低價(jià)的合理性,則接受投標(biāo);如果證明文件基本能夠解釋其低價(jià)的合理性,但采購(gòu)方仍認(rèn)為有風(fēng)險(xiǎn),可以讓投標(biāo)人增加不超過(guò)合同價(jià)格的20%的履約保證金數(shù)量;如果這些證明文件仍不能說(shuō)明其低價(jià)的合理性,則拒絕投標(biāo)”。因此,在我們遇到供應(yīng)商的證明文件能夠基本解釋其低價(jià)的合理性,但是仍有風(fēng)險(xiǎn)的情況下,也可以仿照國(guó)外有益做法,與供應(yīng)商協(xié)商增加履約保證金數(shù)量(我國(guó)目前對(duì)履約保證金的規(guī)定是不得超過(guò)中標(biāo)合同金額的10%),從而增強(qiáng)供應(yīng)商的履約信用,防止供應(yīng)商以超低的投標(biāo)報(bào)價(jià)中標(biāo)后,偷工減料、無(wú)法按期履約。
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