政府采購中,代理業(yè)務(wù)與交易業(yè)務(wù)可以分離嗎?
當(dāng)前,在我國許多地方,政府采購代理機(jī)構(gòu)的代理業(yè)務(wù)基本貫穿了整個(gè)采購流程,無論是前期的準(zhǔn)備環(huán)節(jié)還是后期的交易環(huán)節(jié),都由代理機(jī)構(gòu)組織,形成代理業(yè)務(wù)與交易業(yè)務(wù)合二為一的模式。這種“全流程代理”模式引發(fā)了我們的思考:在政府采購中,是否應(yīng)將代理業(yè)務(wù)和交易業(yè)務(wù)分離?如何分離這兩種業(yè)務(wù)?
代理和交易的內(nèi)涵及關(guān)系
“代理”在法律上指以他人的名義,在授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施對被代理人直接發(fā)生法律效力的法律行為。代理行為的產(chǎn)生,可以是受他人委托的,也可以由法律規(guī)定或有關(guān)部門指定?!墩少彿ā芬?guī)定,采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目,必須委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購。對于集中采購目錄以外的采購項(xiàng)目,采購人也可以代理的方式采購,在集中采購機(jī)構(gòu)與社會代理機(jī)構(gòu)中自由選擇。
“交易”指的是商品的買賣或交換。交易對象是有價(jià)的物品或服務(wù),交易形式可以是以貨幣為媒介,也可以是以物易物。交易行為產(chǎn)生的原因,一方面是個(gè)體擁有資源的有限性,另一方面是資源使用的競爭性。狹義上的政府采購,指的是政府采購目錄范圍內(nèi)或采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的購買行為,屬于公共資源交易的子類。公共資源交易具有一般交易行為的特征,同時(shí)也具有公共性特征,政府采購的核心內(nèi)容即完成交易業(yè)務(wù),維護(hù)公共利益,實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。
在政府采購活動(dòng)中,代理業(yè)務(wù)服務(wù)于交易業(yè)務(wù),代理的目的是為了更好地完成交易。目前我國政府采購的全流程幾乎都由代理機(jī)構(gòu)代理完成,可以說,交易業(yè)務(wù)被包含在代理業(yè)務(wù)之中。與另設(shè)交易機(jī)構(gòu)承擔(dān)交易業(yè)務(wù)相比,由代理機(jī)構(gòu)代理交易業(yè)務(wù)更符合降低交易成本的要求,直觀上來看降低了交易費(fèi)用。
兩種業(yè)務(wù)分離有助于實(shí)現(xiàn)更大的公共價(jià)值
委托代理理論認(rèn)為,在信息不對稱的情況下會產(chǎn)生“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”。“行政人假設(shè)”認(rèn)為,政府部門的工作人員是追求個(gè)人利益的“經(jīng)濟(jì)人”與維護(hù)公共利益的“道德人”的統(tǒng)一體。根據(jù)這兩大理論,集中采購機(jī)構(gòu)的工作人員也有追求私利的動(dòng)機(jī),而集中采購機(jī)構(gòu)之外的社會代理機(jī)構(gòu)更以營利為目的,所以把整個(gè)流程交給采購代理機(jī)構(gòu)完成,在缺乏有效監(jiān)督的前提下,難以避免尋租腐敗現(xiàn)象。
目前,政府采購監(jiān)管部門是各級財(cái)政部門,集中采購機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門過去“同出一門”,權(quán)責(zé)界定不清晰,監(jiān)管中往往存在“越位”或“缺位”現(xiàn)象;《政府采購法》《招標(biāo)投標(biāo)法》也存在沖突之處,造成管理職能的交叉,加大了監(jiān)管難度,使腐敗有了可乘之機(jī)。若不區(qū)分采購的前期準(zhǔn)備環(huán)節(jié)與后期交易環(huán)節(jié),代理機(jī)構(gòu)則有機(jī)會同時(shí)接觸采購人與供應(yīng)商,由于信息的不對稱性,代理機(jī)構(gòu)很可能暗中收取供應(yīng)商的代理費(fèi)用,既加大了政府采購交易成本,又可能導(dǎo)致采購質(zhì)量難以保證。為降低腐敗風(fēng)險(xiǎn),分離代理業(yè)務(wù)和交易業(yè)務(wù)是一個(gè)明智的選擇。
根據(jù)交易成本理論,劃分代理業(yè)務(wù)與交易業(yè)務(wù)的最大問題在于成本的增加,增設(shè)交易機(jī)構(gòu)必然會使政府負(fù)擔(dān)加重。但現(xiàn)實(shí)中,一些交易機(jī)構(gòu)往往與政務(wù)服務(wù)中心“兩塊牌子、一套人馬”,并沒有導(dǎo)致編制大幅增加的現(xiàn)象。而且一項(xiàng)公共管理制度或一項(xiàng)公共政策所關(guān)注的不僅僅是交易成本問題,還有公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn),甚至為了實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值,可以接受交易成本的增加。
政府采購的目的是幫助政府更好地實(shí)現(xiàn)其公共職能,采購使用的是公共財(cái)政資金,因此政府采購是一個(gè)公共管理問題,不應(yīng)只是為了節(jié)省經(jīng)濟(jì)成本,還應(yīng)滿足公共價(jià)值的需要,承擔(dān)一定的公共責(zé)任。劃分代理業(yè)務(wù)與交易業(yè)務(wù)雖然增設(shè)了交易機(jī)構(gòu),增加了組織運(yùn)行的顯性成本,但是與降低腐敗風(fēng)險(xiǎn)、保證采購質(zhì)量相比,這些成本的增加有助于實(shí)現(xiàn)更大的公共價(jià)值,因此劃分代理業(yè)務(wù)與交易業(yè)務(wù)勢在必行。
交易環(huán)節(jié)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)退居從屬地位
對于涉及公共利益的政府采購項(xiàng)目,必須兼顧公平與效率。我們認(rèn)為,只有在政府直接生產(chǎn)的成本明顯高于外部提供的成本,并且委托代理風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制時(shí),才可以將這些業(yè)務(wù)交由采購代理機(jī)構(gòu)代理。出于采購的專業(yè)性、降低政府工作人員工作難度的考慮,采購前期準(zhǔn)備環(huán)節(jié)可以交由采購代理機(jī)構(gòu);進(jìn)入后期交易環(huán)節(jié)之后,采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)退居從屬位置,由交易機(jī)構(gòu)來主導(dǎo)交易業(yè)務(wù),交易機(jī)構(gòu)則為各地公共資源交易中心。
兩種業(yè)務(wù)分離后,仍需防范權(quán)力引發(fā)的腐敗,在代理環(huán)節(jié)應(yīng)注意采購人與采購代理機(jī)構(gòu)共謀的風(fēng)險(xiǎn)。從微觀層面看,應(yīng)注重政府采購的績效監(jiān)督和信用監(jiān)督。一方面,要積極探索科學(xué)的績效監(jiān)督模式,對公權(quán)力進(jìn)行有針對性的監(jiān)督制約,提高政府采購效率;另一方面,要加快完善我國政府采購和公共資源交易領(lǐng)域的信用監(jiān)督體系,打破各領(lǐng)域的壁壘,對參與交易的各方形成有效制約,保證公共資源交易的良好運(yùn)行。只有實(shí)現(xiàn)了對權(quán)力的監(jiān)督制約,政府采購代理業(yè)務(wù)與交易業(yè)務(wù)的分離才能起到降低腐敗風(fēng)險(xiǎn)、提高采購質(zhì)量的作用,才能確保公共利益和公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。
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