縣級(jí)政府采購中心合法嗎?
《政府采購法》實(shí)施以來,縣級(jí)政府采購中心呈遍地開花之勢(shì),本文從依法行政角度談一下對(duì)縣級(jí)政府采購中心合法性思考。
一、縣級(jí)政府采購中心無設(shè)立依據(jù)
政府采購中心是通俗說法,其準(zhǔn)確的官方用語應(yīng)當(dāng)叫集中采購機(jī)構(gòu)?!墩少彿ā返谑鶙l規(guī)定:“集中采購機(jī)構(gòu)為采購代理機(jī)構(gòu)。設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級(jí)政府采購項(xiàng)目組織集中采購的需要設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)。”
從《政府采購法》規(guī)定不難看出:
1.有權(quán)決定設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)的組織是設(shè)區(qū)的市、自治洲以上人民政府;
2.地級(jí)市僅能設(shè)本級(jí)政府所需的集采機(jī)構(gòu),不能設(shè)縣一級(jí)集采機(jī)構(gòu)。(這也符合《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》)
根據(jù)以上推論,也不難看出,縣級(jí)政府采購中心不合法。
思考
縣級(jí)政府采購中心是經(jīng)過縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立,為何不合法呢?
回答
縣一級(jí)文件叫規(guī)范性文件,其法律效力低于《政府采購法》,當(dāng)兩者發(fā)生沖突時(shí),上位法優(yōu)先。
二、縣級(jí)集采目錄內(nèi)采購需要與縣級(jí)政府采購中心不合法的矛盾
1.法律規(guī)定下,縣級(jí)集采機(jī)構(gòu)有現(xiàn)實(shí)需求
《政府采購法》第十八條采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目,必須委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購;采購未納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目,可以自行采購,也可以委托集中采購機(jī)構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理采購。
納入集中采購目錄屬于通用的政府采購項(xiàng)目的,應(yīng)當(dāng)委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購;屬于本部門、本系統(tǒng)有特殊要求的項(xiàng)目,應(yīng)當(dāng)實(shí)行部門集中采購;屬于本單位有特殊要求的項(xiàng)目,經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn),可以自行采購。
2.法律規(guī)定下,縣級(jí)集采機(jī)構(gòu)無合法地位
中國人民大學(xué)教授王叢虎老師認(rèn)為“首先,《政府采購法》并沒有授權(quán)縣級(jí)人民政府設(shè)立政府采購中心,加之我國公法領(lǐng)域應(yīng)該秉承“法無授權(quán)不可為”的原則,這樣設(shè)立縣級(jí)政府集中采購中心就沒有了明確法律依據(jù);其次,根據(jù)國務(wù)院2007年頒布《地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》的規(guī)定,涉及職能部門和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)必須遵守法定程序和實(shí)質(zhì)要求,否則組織設(shè)立就不合法。為此,個(gè)人認(rèn)為只有滿足這兩項(xiàng)規(guī)定,縣級(jí)政府采購中心才能具有合法性。”(摘引自《縣級(jí)集中采購機(jī)構(gòu)到底該不該設(shè)》政府采購信息報(bào))
一方面,集采目錄內(nèi)的必須由集采機(jī)構(gòu)統(tǒng)一采購,另一方面,縣一級(jí)無權(quán)設(shè)立集采機(jī)構(gòu),這就是現(xiàn)實(shí)需求與法律規(guī)定之間的矛盾。
根據(jù)《政府采購法實(shí)施條例》第五條“省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況,可以確定分別適用于本行政區(qū)域省級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)的集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)”,縣級(jí)如果也經(jīng)授權(quán)確定了自己的集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn),那么縣級(jí)沒有集中采購機(jī)構(gòu),其目錄內(nèi)的項(xiàng)目該如何完成?即使縣一級(jí)沒有被授權(quán)制定集中采購目錄,那也得執(zhí)行上一級(jí)的政府采購目錄規(guī)定,其集采目錄內(nèi)的政府采購又該如何完成?
三、如何解決矛盾
方法一:由地級(jí)市政府采購中心集中采購
楊志堅(jiān)律師認(rèn)為“《政府采購法》對(duì)集中采購機(jī)構(gòu)的基本要求之一就是發(fā)揮采購規(guī)模優(yōu)勢(shì),采用充分競爭的采購方式,獲得規(guī)模效益,降低采購成本,使采購價(jià)格低于市場(chǎng)平均價(jià)格。而縣區(qū)一級(jí)設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu),意味著從上一級(jí)政府集中采購機(jī)構(gòu)分流了部分采購,削弱了原本由于集中而形成的規(guī)模優(yōu)勢(shì)。同時(shí),還可能因此而增加政府采購的運(yùn)營成本,這些無疑都和集中采購的精神及初衷相違背”。
此類操作適用于電子采購項(xiàng)目,所有項(xiàng)目網(wǎng)上審批,網(wǎng)上開標(biāo)評(píng)標(biāo),網(wǎng)上實(shí)時(shí)監(jiān)管。對(duì)于實(shí)行紙質(zhì)采購目前來看,很多地方不適宜,比如內(nèi)蒙古,縣與區(qū)、盟可能多達(dá)幾百公里,既不利于便捷采購人,提升采購效能,又不利于節(jié)約采購資金。
方法二:在無法實(shí)行網(wǎng)上全流程情況下,可以將縣級(jí)政府采購中心變成為市一級(jí)政府采購中心分中心
理論依據(jù):《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案的通知》(國辦發(fā)〔2015〕63號(hào))(五)整合平臺(tái)層級(jí)。各省級(jí)政府應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共資源交易市場(chǎng)發(fā)育狀況,合理布局本地區(qū)公共資源交易平臺(tái)。設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方政府應(yīng)整合建立本地區(qū)統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)??h級(jí)政府不再新設(shè)公共資源交易平臺(tái),已經(jīng)設(shè)立的應(yīng)整合為市級(jí)公共資源交易平臺(tái)的分支機(jī)構(gòu);個(gè)別需保留的,由省級(jí)政府根據(jù)縣域面積和公共資源交易總量等實(shí)際情況,按照便民高效原則確定,并向社會(huì)公告。法律法規(guī)要求在縣級(jí)層面開展交易的公共資源,當(dāng)?shù)厣形丛O(shè)立公共資源交易平臺(tái)的,原交易市場(chǎng)可予以保留。鼓勵(lì)整合建立跨行政區(qū)域的公共資源交易平臺(tái)。各省級(jí)政府應(yīng)積極創(chuàng)造條件,通過加強(qiáng)區(qū)域合作、引入競爭機(jī)制、優(yōu)化平臺(tái)結(jié)構(gòu)等手段,在堅(jiān)持依法監(jiān)督前提下探索推進(jìn)交易主體跨行政區(qū)域自主選擇公共資源交易平臺(tái)。
分中心的設(shè)立解決了縣級(jí)政府采購中心合法性地位問題,有利于緩解目前突出矛盾,待電子采購全面實(shí)施后,分中心也就沒有存在的必要。
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