PPP項目的融資難三大原因
1、引言:
2014年以來,我國PPP呈現(xiàn)高速發(fā)展態(tài)勢,已躍升為全球規(guī)模最大的PPP市場。雖然PPP項目迅猛增長、高歌猛進,但是作為PPP運作重要環(huán)節(jié)之一的融資情況并不樂觀。PPP項目融資一方面存在融資率低問題,另一方面存在不規(guī)范問題。就全國PPP項目而言,融資到位率遠遠低于簽約比例,預計融資到位的項目年投資額為1萬億元左右,完成投資額5000億元左右,遠低于每年基礎設施投資14萬億元的規(guī)模。PPP項目融資難問題長期存在,在一定程度阻滯了項目推進,同時也加劇了項目運作過程中的各類“明股實債”、“小股大債”等變異、走偏等各種亂象。
2017年以來,為進一步遏制隱性債務風險,防范PPP濫用、泛化、異化風險,財政、國資、金融等部門頻出PPP的監(jiān)管政策,對PPP市場發(fā)展、項目融資都產(chǎn)生了較大影響。在當前形勢下,如何規(guī)范PPP融資、化解融資難這一頑疾對當前PPP規(guī)范、防風險、可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。
2、文獻回顧
現(xiàn)有PPP研究普遍認為PPP項目風險大、融資難,并提出了相應建議。朱振鑫、楊序序(2017)認為,商業(yè)銀行參與PPP項目前景良好,但應更謹慎,存在不少無法把控的風險點。劉貴斌(2016)認為,為化解融資難,應量力而行,政府部門加強引導整合,選擇適宜采用PPP模式的項目,不宜一哄而上。徐建平等(2017)認為,商業(yè)銀行在PPP模式下可能面臨的政府信用不確定性、社會資本方信用不易約束、項目建設存在不可預知因素、市場與營運前景不明朗問題,從盡早介入融資磋商、固化政府承諾、落實項目社會資本方要求、掌握項目資金流、強化擔保措施、保留自身主動權(quán)六個方面闡述商業(yè)銀行可釆取的風險應對措施。
此外,有部分文獻研究了PPP融資渠道創(chuàng)新、再融資。王平(2017)認為,應積極探索PPP與債券市場的融資路徑,促進PPP高效融資,加快項目落地。宋曉巍(2017)提出應利用資本市場提高PPP項目直接融資比重,開展企業(yè)資產(chǎn)證券化、新三板掛牌、投資引導基金等。王秀芹(2017)指出,PPP項目成功投產(chǎn)后,私人部門可通過再融資獲得更多收益,可考慮如下關(guān)鍵影響因素:融資合同變更或終止成本、公私部門再融資收益分配比例、項目現(xiàn)金流穩(wěn)定性,以及利率。
基于現(xiàn)有文獻來看,對化解融資難、創(chuàng)新融資渠道三等具有一定的借鑒價值,但現(xiàn)有研究視角較為單一,政策建議與當前的財政、金融政策有一定相悖之處。本文基于金融機構(gòu)-政府-企業(yè)(社會資本)三方協(xié)同視角,從行為根源、風險分擔等角度出發(fā),更注重機制設計、制度安排、規(guī)范創(chuàng)新,以期為破解當前PPP融資難提供更好的政策、實踐建議。
3、PPP項目的融資難問題分析
盡管國家鼓勵PPP,但是融資難問題長期存在,尚未得到有效解決。以四川省為例,根據(jù)2017年5月四川省PPP中心《PPP項目融資成本信息發(fā)布(第一期)》顯示,PPP項目簽約比例20.2%,完成融資的PPP項目比例僅為6.26%。項目融資難,出現(xiàn)“叫座不叫好”現(xiàn)象,同時,也面臨著各種不規(guī)范現(xiàn)象。在當前金融強監(jiān)管背景下,融資難更為突出,主要表現(xiàn)在如下幾個方面:
3.1PPP項目特性導致資金匹配難、退出項目難
PPP項目強調(diào)全生命周期長期運營與合作,對公共服務提質(zhì)增效具有重要作用,但是,PPP項目特性對融資提出了較大挑戰(zhàn)。其中,PPP項目投資規(guī)模巨大,每年落地總額都在2萬億元以上,很多項目都需要組織銀團貸款或多元融資,建設周期短、投入強度大。同時,項目運作周期長,大都在10到30年,并且,收益率普遍偏低,大都在7%左右。此外,項目面臨市場不確定性風險、績效考核扣減、財政補貼難以及時足額到位等風險,可能進一步加劇項目風險。
與之對應的是,當前PPP項目融資的資金大都來自于商業(yè)銀行,資金多為短期限、安全性要求高、偏剛兌,容易出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性錯配。尤其是一些基金、資管等資金大多來自于銀行,在商業(yè)化的理財利率與存款利率之差處于高位的狀況下,風險錯配現(xiàn)象更嚴重。銀行等金融機構(gòu)普遍對PPP項目存在擔憂,較為謹慎。
PPP模式下,社會資本、金融機構(gòu)都面臨著退出難、未來風險大等問題,如都不愿意承擔主要風險,必然導致融資難。當前在PPP強監(jiān)管背景下,PPP市場預計增速下降,金融機構(gòu)更謹慎,融資遇冷、融資難度加大。
3.2在監(jiān)管新政下,股權(quán)結(jié)構(gòu)化融資受限
為規(guī)避PPP風險,作為社會資本主體的建筑施工類企業(yè)一般采取資本金結(jié)構(gòu)化、加杠桿方式進行風險對沖。很多建筑類企業(yè)通過工程利潤回流等方式,基本很少投入“真金白銀”,資本金部分很大一部分都來自于財務投資者。實踐中,大多社會資本方或其牽頭方釆取“名股實債”、“股東借款”、“回購+差補”、“小股大債”等形式籌集項目資本金。其中,銀行理財?shù)荣Y金通過信托、資管、基金等通道化運作成為資本金主要來源。部分企業(yè)通過資本金結(jié)構(gòu)化、不擔保、不并表等措施實現(xiàn)低風險拿項目。
這種多債務性資金充當資本金,將風險向其他方轉(zhuǎn)嫁的方式,必然會導致PPP運營效率無保障、金融風險聚焦。2017年底以來,相關(guān)政策禁止央企投資劣后級份額,明股實債型等也被叫停。隨著各類資管、基金等通道化、同業(yè)等業(yè)務受到嚴管,融資面臨合規(guī)風險,這也導致PPP項目資本金來源不足等融資難現(xiàn)象較為突出。
3.3項目債權(quán)融資的增信難
除了股權(quán)融資外,融資難點或焦點是擔?;蛟鲂虐才?。PPP項目融資屬于企業(yè)債務,政府不得承擔任何擔保、究底責任。但是,社會資本作為股東大都不愿意提供擔保等“強增信”。此外,就算部分社會資本愿意提供擔保,也不一定滿足金融機構(gòu)要求。融資難也導致大型PPP項目參與方基本都是大國企或?qū)嵙γ衿?,中小企業(yè)基本排除在外。
盡管目前各類融資工具很多,但不論是銀行貸款,還是發(fā)行債券產(chǎn)品,金融市場都對項目現(xiàn)金流、發(fā)行主體信用或項目整體信用結(jié)構(gòu)要求較髙。以當前資產(chǎn)證券化為例,基礎資產(chǎn)應具備穩(wěn)定的現(xiàn)金流,安全邊際相對較高,期限也較短,很難大范圍開展??傮w上看,現(xiàn)有融資模式過度依賴于項目外擔保,“無追蹤”、“有限追索”難以大范圍實現(xiàn),對中小企業(yè)、欠發(fā)達地區(qū)項目融資產(chǎn)生擠出效應。
在當前金融監(jiān)管持續(xù)加強形勢下,PPP融資難、貴的現(xiàn)象在短期內(nèi)較為突出,必須引入高度重視。預計資本金融資規(guī)模、期限將收縮,融資增信也很難有大的突破,融資難度提高、成本可能上升。但從長期看,加強PPP規(guī)模與監(jiān)管對其融資具有積極作用,項目質(zhì)量提升、治理約束加大可進一步提高項目可融資性。
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