在為眾多PPP項目提供咨詢服務(wù)的過程之中，有機(jī)會了解到各個PPP項目開展的財政承受能力論證情況，在這些項目中，有做得很好的論證報告，但也有些PPP項目的財政承受能力論證，卻陷入了一些誤區(qū)。

誤區(qū)之一:認(rèn)為只有政府付費(fèi)的PPP項目才有必要開展財政承受能力論證

為什么把此種誤區(qū)列為本文的第一個論點(diǎn)，是因為在實際工作中，不怕遇到不懂的人，最怕遇到懂一些的人，就像學(xué)寫字一樣，老師說，“一”字是橫著畫一筆，“二”字是橫著畫兩筆，“三”字是橫著畫三筆，然后學(xué)生很聰明，以為萬事皆有規(guī)律，也認(rèn)為萬事都很簡單，不就是畫幾筆嘛?!學(xué)生就認(rèn)為把所有的都學(xué)到了，然后把老師炒魷魚了。在PPP項目中，也存在此種情況，認(rèn)為財政承受能力，財政承受能力，不就是只有在財政掏錢的時候才論證嘛?!而且并不是所有的PPP項目都需要財政掏錢，比如使用者付費(fèi)或者使用者付費(fèi)加可行性缺口補(bǔ)助的PPP項目就不需要財政掏錢，既然不需要財政掏錢，還需要做什么財政承受能力論證?!

這就是一個典型的誤區(qū)。但誤區(qū)在哪?

誤區(qū)是，即使是使用者付費(fèi)或使用者付費(fèi)加可行性缺口補(bǔ)助的PPP項目，政府并非不掏錢。當(dāng)然，在這種誤區(qū)里面，有正確的地方，那就是：第一，正確劃分了PPP項目的類型：政府付費(fèi)類PPP項目、使用者付費(fèi)類PPP項目、政府付費(fèi)加可行性缺口補(bǔ)助類PPP項目和使用者付費(fèi)加可行性缺口補(bǔ)助的PPP項目;第二，正確表達(dá)了財政承受能力論證是論證政府在掏錢時有無掏錢的能力。但并不能簡單的認(rèn)為，使用者付費(fèi)類PPP項目或使用者付費(fèi)加可行性缺口補(bǔ)助的PPP項目就不需要政府掏錢。理由如下：

第一，該P(yáng)PP項目是否需要由政府和社會資本方共同出資設(shè)立項目公司?答案如果是肯定的，那么，政府方出資項目公司的資金，就需要政府掏錢。既然需要政府掏錢，不管是哪一類型的PPP項目，是否也需要做財政承受能力論證?!當(dāng)然，有些PPP項目設(shè)立項目公司時，政府方出資的主體不是政府，而是作為政府出資人代表的國有企業(yè)，國有企業(yè)用它的自有非財政性資金出資，就不需要用到財政性資金，也就不需要做財政承受能力論證，這種說法對嗎?對于答案，要看接著的第二點(diǎn)分析。

第二，該P(yáng)PP項目在運(yùn)營維護(hù)期是否需要政府補(bǔ)貼?答案如果是肯定的，即使在設(shè)立項目公司時，政府方的出資資金是由政府出資人代表的國有企業(yè)用其自有非財政性資金出資的，也需要進(jìn)行財政承受能力論證。是不是這個道理?!當(dāng)然，如果在PPP項目的運(yùn)營維護(hù)期，也不需要政府補(bǔ)貼，是不是也就不需要進(jìn)行財政承受能力論證?

第三，該P(yáng)PP項目是否需要政府提供相關(guān)配套?答案如果是肯定的，比如政府對項目紅線范圍外的“三通”要負(fù)責(zé)投資建設(shè)到位，政府對該P(yáng)PP項目產(chǎn)品或產(chǎn)出的購買要提供相關(guān)配套等，是不是需要政府掏錢?如果需要，為什么不做財政承受能力論證?即使在該P(yáng)PP項目中，不需要政府提供相關(guān)配套，也需要開展財政承受能力論證。這也就是第四點(diǎn)理由。

第四，該P(yáng)PP項目，政府方是不是需要承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險?在任何一個PPP項目中，政府方不可能不承擔(dān)風(fēng)險而將所有的風(fēng)險均轉(zhuǎn)移給社會資本方承擔(dān)，這樣的PPP項目就不成其為一個PPP項目。因為根據(jù)《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)第十一條的規(guī)定：“……。原則上，項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)。……。”一旦風(fēng)險發(fā)生，尤其是應(yīng)該由政府方承擔(dān)的風(fēng)險發(fā)生時，是否需要政府掏錢?另外，還有如下第五點(diǎn)理由，也是任何PPP項目均須開展財政承受能力論證的原因。

第五，該P(yáng)PP項目，是否存在可能會提前終止的情形?結(jié)婚時，不會說離婚的話。但是在PPP項目合同簽訂時，PPP項目合同卻必須具關(guān)于提前終止事宜的“離婚”話。對此，財政部《PPP項目合同指南(試行)》第二章第十八節(jié)[違約、提前終止及終止后處理機(jī)制]中特意予以規(guī)定，在PPP項目合同提前終止時，區(qū)別不同的情形，政府方會存在回購義務(wù)與回購補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。一旦需要政府回購或補(bǔ)償，是不是也就需要政府掏錢?是不是也就需要做財政承受能力論證。

因此，只要是PPP項目，就需要做財政承受能力論證。

誤區(qū)之二:認(rèn)為由PPP項目實施機(jī)構(gòu)開展財政承受能力論證即可

這涉及到誰是開展PPP項目財政承受能力論證的合規(guī)性主體的問題。在具體的實際工作中，為什么會出現(xiàn)有些PPP項目的財政承受能力論證，是由PPP項目的實施機(jī)構(gòu)編制的呢?對于原因，筆者在此不臆測，也不分析，筆者只分析，這是一種誤區(qū)，須糾正，PPP項目，需要由合規(guī)的主體來開展財政承受能力論證工作。

那么，哪些主體開展PPP項目的財政承受能力論證工作，才是合規(guī)的呢?

合規(guī)性依據(jù)為財政部于2015年4月7日發(fā)布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金〔2015〕21號)的如下兩條規(guī)定：

一是第六條的規(guī)定：“各級財政部門(或PPP中心)負(fù)責(zé)組織開展行政區(qū)域內(nèi)PPP項目財政承受能力論證工作。省級財政部門負(fù)責(zé)匯總統(tǒng)計行政區(qū)域內(nèi)的全部PPP項目財政支出責(zé)任，對財政預(yù)算編制、執(zhí)行情況實施監(jiān)督管理。”

二是第七條的規(guī)定：“財政部門(或PPP中心)應(yīng)當(dāng)會同行業(yè)主管部門，共同開展PPP項目財政承受能力論證工作。必要時可通過政府采購方式聘請專業(yè)中介機(jī)構(gòu)協(xié)助。”

因此，開展PPP項目財政承受能力論證的合規(guī)性主體，只有如下2類：

第一類：PPP項目本級財政部門會同行業(yè)主管部門開展，當(dāng)然，可以聘請專業(yè)中介機(jī)構(gòu)協(xié)助開展財政承受能力論證工作。

第二類：如果設(shè)立有PPP中心，可以由項目本級PPP中心會同行業(yè)主管部門開贊，當(dāng)然，可以聘請專業(yè)中介機(jī)構(gòu)協(xié)助開展財政承受能力論證工作。

除上述兩類主體之外，其他主體開展PPP項目的財政承受能力論證工作，合規(guī)性有重大問題。

誤區(qū)之三:認(rèn)為可以任意委托第三方專業(yè)中介機(jī)構(gòu)協(xié)助開展財政承受能力論證工作

因為開展PPP項目財政承受能力論證的主體要么是行政機(jī)關(guān)性質(zhì)的財政部門，要么一般是事業(yè)單位的PPP中心，但不管是財政部門還是PPP中心，它們在聘請第三方專業(yè)中介機(jī)構(gòu)提供服務(wù)時，屬于政府購買服務(wù)的范疇，也屬于《中華人民共和國政府采購法》約束的范疇。因此，PPP項目本級財政部門或PPP中心在會同行業(yè)主管部門開展財政承受能力論證工作并聘請第三方專業(yè)中介機(jī)構(gòu)予以協(xié)助時，必須符合政府采購法律法規(guī)的要求，而不能隨意委托。

誤區(qū)之四:認(rèn)為可以隨時開展PPP項目的財政承受能力論證工作

PPP項目的財政承受能力論證，在有些PPP項目中，居然與物有所值評價同時進(jìn)行，同時出具報告，此種方式可否?

根據(jù)財政部發(fā)布的《政府和社會資本合作項目操作流程圖》(圖1)中，我們可以清晰了解，只有在PPP項目的項目識別階段，才可以開展PPP項目的財政承受能力論證工作，且必須是在該P(yáng)PP項目的物有所值評價通過以后，才可以開展財政承受能力論證工作。

當(dāng)然，PPP項目的財政承受能力論證，也不能在PPP項目實施方案報批后開展，因為根據(jù)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》第五條的規(guī)定：“財政承受能力論證的結(jié)論分為”通過論證“和”未通過論證“。……。”未通過論證“的項目，則不宜采用PPP模式。”

因此，PPP項目的財政承受能力論證工作，不能隨時開展，必須在規(guī)定的時間段之內(nèi)開展，否則不合規(guī)。

誤區(qū)之五:認(rèn)為可以以估算的方式獲得政府方投入的非現(xiàn)金資產(chǎn)的價值

在PPP項目中，在設(shè)立項目公司時，政府方有可能不是以現(xiàn)金的方式出資，有可能會以土地、房產(chǎn)、設(shè)備、貨物等非現(xiàn)金資產(chǎn)出資;在提供政府配套時，也有可能會投入配套的土地、管網(wǎng)、道路等。在開展此類PPP項目的財政承受能力論證時，對于該等非現(xiàn)金資產(chǎn)的價值，因該等非現(xiàn)金資產(chǎn)將涉及到所有權(quán)的轉(zhuǎn)移(當(dāng)然，提供的配套投入不一定會涉及到所有權(quán)轉(zhuǎn)移)，不能以估算的方式實施，而必須依法評估。具體的法律、法規(guī)依據(jù)為：

一是《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》第四十七條規(guī)定：“國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司和國有資本控股公司合并、分立、改制，轉(zhuǎn)讓重大財產(chǎn)，以非貨幣財產(chǎn)對外投資，清算或者有法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)評估的其他情形的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定對有關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行評估。”當(dāng)然，在委托評估機(jī)構(gòu)時，也不能隨意委托，具體見其第四十八條的規(guī)定：“國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司和國有資本控股公司應(yīng)當(dāng)委托依法設(shè)立的符合條件的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行資產(chǎn)評估;涉及應(yīng)當(dāng)報經(jīng)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)決定的事項的，應(yīng)當(dāng)將委托資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的情況向履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)報告。”

二是《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》第十五條規(guī)定：“股權(quán)投資支出應(yīng)當(dāng)依據(jù)項目資本金要求以及項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)合理確定。股權(quán)投資支出責(zé)任中的土地等實物投入或無形資產(chǎn)投入，應(yīng)依法進(jìn)行評估，合理確定價值……”以及第二十二條的規(guī)定：“配套投入支出責(zé)任應(yīng)綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成本和社會資本方為此支付的費(fèi)用。配套投入支出責(zé)任中的土地等實物投入或無形資產(chǎn)投入，應(yīng)依法進(jìn)行評估，合理確定價值……”

誤區(qū)之六:以營業(yè)稅計價的慣性方式計算PPP項目的建設(shè)運(yùn)營維護(hù)成本

在2016年5月1日之前的PPP項目，如果以營業(yè)稅計價的方式計算PPP項目的建設(shè)運(yùn)營維護(hù)成本，尚可。但是在2016年5月1日后，還以營業(yè)稅的方式計價，則萬萬不可。這對于還沒有招標(biāo)采購的PPP項目來說，需要重新對財政承受能力論證報告予以調(diào)整和論證，需要重新調(diào)整PPP實施方案。原因如下：

2016年3月24日，財政部、國家稅務(wù)總局向社會公布了《關(guān)于全面推開營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)的通知》(含附件1.營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)實施辦法;2.營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)有關(guān)事項的規(guī)定;3.營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)過渡政策的規(guī)定;4.跨境應(yīng)稅行為適用增值稅零稅率和免稅政策的規(guī)定)。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，自2016年5月1日起，在全國范圍內(nèi)全面推開營業(yè)稅改征增值稅(以下簡稱：“營改增”)試點(diǎn)，建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)等全部營業(yè)稅納稅人，納入試點(diǎn)范圍，由繳納營業(yè)稅改為繳納增值稅。

營改增的全面開展，對與工程造價，以及PPP項目的運(yùn)營、維護(hù)成本等，將產(chǎn)生重大的影響。在開展PPP項目的財政承受能力論證時，必須以營改增的新思維，重新計算整個PPP項目的成本，才能合理可行。

誤區(qū)之七:沒有注重考慮社會資本的投資利潤或投資利潤率選取不合理

PPP項目財政承受能力論證，對政府付費(fèi)的總金額，或者政府補(bǔ)貼金額的識別，主要考慮了建設(shè)成本，對社會資本的利潤回報沒有注重考慮，或者對社會資本投資回報率的選取不合理，這對提高財政承受能力論證的準(zhǔn)確性有著重大影響，對吸引社會資本參與該P(yáng)PP項目，更是重要中的重要。不注重社會資本的投資回報，是一個重大的誤區(qū)。對此，《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》第十六第一款明確規(guī)定：“運(yùn)營補(bǔ)貼支出應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目建設(shè)成本、運(yùn)營成本及利潤水平合理確定，并按照不同付費(fèi)模式分別測算。”

對于如何確定合理利潤，或者如何確定社會資本的合理利潤率，《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》第十八條明確規(guī)定：“合理利潤率應(yīng)以商業(yè)銀行中長期貸款利率水平為基準(zhǔn)，充分考慮可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)、績效付費(fèi)的不同情景，結(jié)合風(fēng)險等因素確定。”

因此，在確定合理利潤率時，不能單純的以商業(yè)銀行中長期貸款利率水平作為參考，還需要根據(jù)具體的PPP項目的特點(diǎn)，綜合考慮各種因素予以設(shè)定。

誤區(qū)之八:以暫定為零的簡單方式處理政府方承擔(dān)的風(fēng)險支出責(zé)任

在PPP項目中，準(zhǔn)確識別出政府方承擔(dān)的風(fēng)險以及可能承擔(dān)的支出責(zé)任，是對開展PPP項目財政承受能力論證的一個重大考驗，也是一個相當(dāng)困難的問題。但不能因為其復(fù)雜與困難，就采取簡單的方式，將政府方承擔(dān)的風(fēng)險支出以零的方式處理。

那么，如果不以此種簡單方式處理，該如何處理呢?對此，《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》規(guī)定，風(fēng)險承擔(dān)支出應(yīng)充分考慮各類風(fēng)險出現(xiàn)的概率和帶來的支出責(zé)任，可采用比例法、情景分析法及概率法進(jìn)行測算。三種方法的具體含義如下：

第一種方法：比例法。在各類風(fēng)險支出數(shù)額和概率難以進(jìn)行準(zhǔn)確測算的情況下，可以按照項目的全部建設(shè)成本和一定時期內(nèi)的運(yùn)營成本的一定比例確定風(fēng)險承擔(dān)支出。

第二種方法：情景分析法。在各類風(fēng)險支出數(shù)額可以進(jìn)行測算、但出現(xiàn)概率難以確定的情況下，可針對影響風(fēng)險的各類事件和變量進(jìn)行“基本”、“不利”及“最壞”等情景假設(shè)，測算各類風(fēng)險發(fā)生帶來的風(fēng)險承擔(dān)支出。計算公式為：

第三種方法：概率法。在各類風(fēng)險支出數(shù)額和發(fā)生概率均可進(jìn)行測算的情況下，可將所有可變風(fēng)險參數(shù)作為變量，根據(jù)概率分布函數(shù)，計算各種風(fēng)險發(fā)生帶來的風(fēng)險承擔(dān)支出。

誤區(qū)之九:錯誤的以單個PPP項目的財政支出沒有超過年度預(yù)算的10%作為通過財政承受能力論證的依據(jù)

此種誤區(qū)，錯誤連連，具體如下：

第一，不是簡單測算單個PPP項目的財政承受能力，而是測算迄今為止該P(yáng)PP項目本級財政中已經(jīng)實施的所有PPP項目的比重。當(dāng)然，如果該P(yáng)PP項目是本級財政的第一個PPP項目，還無可厚非僅測算此一個即可。但如果本級財政區(qū)域內(nèi)，已經(jīng)實施了部分PPP項目，則不然。對此，《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》第二十三條作出了明確的規(guī)定：“財政部門(或PPP中心)識別和測算單個項目的財政支出責(zé)任后，匯總年度全部已實施和擬實施的PPP項目，進(jìn)行財政承受能力評估。”

第二，不是簡單測算某一年度的財政承受沒有超過規(guī)定的比重，而是要測算在政府承擔(dān)支付責(zé)任的所有年度內(nèi)，所有實施的PPP項目匯總后，均不會超過規(guī)定的比例。

第三，不是年度預(yù)算，是一般公共預(yù)算支出。預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算。一般公共預(yù)算又分為中央一般公共預(yù)算和地方各級一般公共預(yù)算。根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》第六條的規(guī)定：“一般公共預(yù)算是對以稅收為主體的財政收入，安排用于保障和改善民生、推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、維護(hù)國家安全、維持國家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算。中央一般公共預(yù)算包括中央各部門(含直屬單位，下同)的預(yù)算和中央對地方的稅收返還、轉(zhuǎn)移支付預(yù)算。中央一般公共預(yù)算收入包括中央本級收入和地方向中央的上解收入。中央一般公共預(yù)算支出包括中央本級支出、中央對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付。”以及第七條的規(guī)定：“地方各級一般公共預(yù)算包括本級各部門(含直屬單位，下同)的預(yù)算和稅收返還、轉(zhuǎn)移支付預(yù)算。地方各級一般公共預(yù)算收入包括地方本級收入、上級政府對本級政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付、下級政府的上解收入。地方各級一般公共預(yù)算支出包括地方本級支出、對上級政府的上解支出、對下級政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付。”在PPP項目的財政承受能力中，是不能超過每一年度一般公共預(yù)算的10%。對此，需要予以牢記，具體可詳見《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》第二十五條的規(guī)定：“每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。省級財政部門可根據(jù)本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。”

誤區(qū)之十:通過財政承受能力論證后的PPP項目沒有納入預(yù)算及中長期財政規(guī)劃且報批備案

沒有通過財政承受能力論證的PPP項目，肯定不用納入預(yù)算及中長期財政規(guī)劃，因為沒有通過財政承受能力論證，即不能以PPP的模式予以實施。

對于通過財政承受能力論證的PPP項目，根據(jù)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》第二十八條的規(guī)定：“‘通過論證’且經(jīng)同級人民政府審核同意實施的PPP項目，各級財政部門應(yīng)當(dāng)將其列入PPP項目目錄，并在編制中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。”

另外，預(yù)算及中長期財政規(guī)劃，需要取得批準(zhǔn)及備案。具體的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)及批準(zhǔn)權(quán)限和備案機(jī)關(guān)等，《中華人民共和國預(yù)算法》第五十條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)及時將經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)的本級預(yù)算報上一級政府備案。縣級以上地方各級政府應(yīng)當(dāng)及時將經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)的本級預(yù)算及下一級政府報送備案的預(yù)算匯總，報上一級政府備案?？h級以上地方各級政府將下一級政府依照前款規(guī)定報送備案的預(yù)算匯總后，報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。國務(wù)院將省、自治區(qū)、直轄市政府依照前款規(guī)定報送備案的預(yù)算匯總后，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。”

當(dāng)然，預(yù)算是可以調(diào)整的。經(jīng)全國人民代表大會批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級人民代表大會批準(zhǔn)的地方各級預(yù)算，在執(zhí)行中出現(xiàn)下列情況之一的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整：(一)需要增加或者減少預(yù)算總支出的;(二)需要調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的;(三)需要調(diào)減預(yù)算安排的重點(diǎn)支出數(shù)額的;(四)需要增加舉借債務(wù)數(shù)額的。具體可見《中華人民共和國預(yù)算法》第六十七條的規(guī)定。

結(jié)語

PPP項目的財政承受能力論證，為任何一個PPP項目所必經(jīng)的程序。在開展PPP項目的財政承受能力論證工作中，需要嚴(yán)格遵守各項法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，尤其重要的是《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》等的規(guī)定，遇到不清楚或者不能夠確定的地方，一定要查找相應(yīng)的法規(guī)政策依據(jù)，不能想當(dāng)然的開展相應(yīng)的工作，否者將嚴(yán)重影響PPP項目的順利實施。