官方解讀:《政府投資條例》和PPP的五大關(guān)系
日前,國務(wù)院頒布了《政府投資條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》),這是我國關(guān)于政府投資管理的第一部行政法規(guī),也是投資建設(shè)領(lǐng)域的基本法規(guī)制度,標(biāo)志著全面規(guī)范政府投資管理邁出了具有重要意義的一步。
5月29日,為促進(jìn)全國發(fā)展改革系統(tǒng)依法行使政府投資管理職責(zé),國家發(fā)展改革委召開《條例》專題培訓(xùn)會(huì)。在培訓(xùn)會(huì)上,國家發(fā)展改革委投資司副司長韓志峰重點(diǎn)談到了《條例》與PPP的五大關(guān)系。
一、《條例》法律效力高,有利于規(guī)范有序推廣PPP模式
目前,國家沒有出臺(tái)專門針對(duì)PPP的法律法規(guī),而《條例》是目前我國法律效力最高、與PPP關(guān)系十分密切的行政性法規(guī)。
比如,《條例》明確“對(duì)確需支持的經(jīng)營性項(xiàng)目,主要采取資本金注入方式”。據(jù)統(tǒng)計(jì),已公示社會(huì)資本方中標(biāo)人的PPP項(xiàng)目中,大部分采用了資本金注入方式,包括了市政、交通、能源、環(huán)保、農(nóng)林、水利、教育、衛(wèi)生、旅游、養(yǎng)老等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要領(lǐng)域。從這個(gè)意義上說,《條例》對(duì)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理做出了更系統(tǒng)、更明確、更嚴(yán)格的規(guī)定,為PPP發(fā)展提供了全面、穩(wěn)定、高層次的法律制度框架。此外,《條例》是行政性法規(guī),它的強(qiáng)制性和嚴(yán)肅性也遠(yuǎn)高于一般的部門規(guī)章和規(guī)范性文件。
《條例》明確要求“平等對(duì)待各類投資主體,不得設(shè)置歧視性條件”。這有利于為參與PPP項(xiàng)目的民營企業(yè)創(chuàng)造一視同仁、公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境,推動(dòng)民間資本更好地參與PPP項(xiàng)目投資建設(shè),符合政府和社會(huì)資本合作的本質(zhì)要求。
《條例》規(guī)定“國家完善有關(guān)政策措施,發(fā)揮政府投資資金的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用”、“政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項(xiàng)目”。這些公共領(lǐng)域是PPP項(xiàng)目比較集中的領(lǐng)域,《條例》為社會(huì)資本參與政府投資項(xiàng)目提供了廣闊空間和制度保障。
二、政府投資項(xiàng)目和PPP項(xiàng)目是“交叉”“交集”的關(guān)系
從適用范圍看,《條例》規(guī)范的是政府投資行為。但是,按照《條例》的要求,如果PPP項(xiàng)目中涉及政府投資,包括資本金注入或者政府補(bǔ)助、貸款貼息等方式,就必須執(zhí)行《條例》,嚴(yán)格按照《條例》有關(guān)規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)。嚴(yán)格執(zhí)行《條例》,已經(jīng)成為規(guī)范的PPP項(xiàng)目的必要條件之一。
總體來看,政府投資項(xiàng)目和PPP項(xiàng)目是“交叉”、“交集”的關(guān)系。一種情況是,PPP項(xiàng)目中涉及政府資本金注入的,屬于政府投資項(xiàng)目,適用于《條例》相關(guān)規(guī)定。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)分析,現(xiàn)在至少有超過50%的PPP項(xiàng)目有政府資本金注入,這些項(xiàng)目都要適用于《條例》。還有一種情況是,PPP項(xiàng)目沒有政府資本金注入,但是使用了政府補(bǔ)助或貸款貼息的,也在《條例》相關(guān)條款的規(guī)范范圍之內(nèi)。
《條例》不是限制PPP,而是規(guī)范PPP。以前主要是依靠部門規(guī)章和規(guī)范性文件對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行管理,效力有限,有的項(xiàng)目不執(zhí)行,好像有些奈何不了。但今后,如果違反了《條例》規(guī)定,就是違法行為,必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
三、落實(shí)《條例》規(guī)定,依法規(guī)范PPP項(xiàng)目管理
按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》,《條例》出臺(tái)后,加上此前已出臺(tái)的《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》,投資管理的法律制度已基本健全。對(duì)PPP項(xiàng)目的管理,要服從于上述兩個(gè)條例的有關(guān)規(guī)定。
從法律法規(guī)的規(guī)定和國內(nèi)外PPP項(xiàng)目實(shí)踐看,PPP模式只是項(xiàng)目組織實(shí)施的一種方式,項(xiàng)目本身的決策必須執(zhí)行《條例》或《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》。PPP項(xiàng)目不得以實(shí)施方案審查等任何形式規(guī)避或替代項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案,否則就違反了《條例》、《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》以及國務(wù)院文件要求。以后發(fā)生這種情況的,將依法依規(guī)進(jìn)行處理。
四、依法加強(qiáng)PPP項(xiàng)目可行性論證,提高決策水平
近年來,國內(nèi)PPP模式推廣中出現(xiàn)了一些問題,很重要的原因之一就是沒有嚴(yán)格履行投資決策程序,沒有深入開展可行性研究論證。去年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》中明確提出,“加強(qiáng)PPP項(xiàng)目可行性論證,合理確定項(xiàng)目主要內(nèi)容和投資規(guī)模”。也就是說,今后所有擬采用PPP模式的項(xiàng)目,都要開展可行性論證。
對(duì)于采取政府資本金注入的PPP項(xiàng)目,按照《條例》要求,應(yīng)該實(shí)行審批制,在可行性研究報(bào)告通過后,方可開展PPP實(shí)施方案審查,社會(huì)資本遴選等后續(xù)工作。對(duì)于實(shí)行核準(zhǔn)制或備案制的PPP項(xiàng)目,應(yīng)單獨(dú)開展可行性論證和審查,合理確定項(xiàng)目主要內(nèi)容和投資規(guī)模,并按照有關(guān)規(guī)定履行核準(zhǔn)、備案程序。
還有一些項(xiàng)目,未經(jīng)投資主管部門同意,在建設(shè)過程中擅自變更經(jīng)批準(zhǔn)可行性研究報(bào)告內(nèi)容。對(duì)此,《條例》明確,出現(xiàn)未經(jīng)批準(zhǔn)變更政府投資項(xiàng)目的建設(shè)地點(diǎn)或者對(duì)建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等作出較大變更,以及擅自增加投資概算等行為,對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人和直接責(zé)任人員依法給予處分。
五、依法依規(guī)將所有PPP項(xiàng)目納入在線審批監(jiān)管平臺(tái)
全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)是一個(gè)中央文件、兩部行政法規(guī)規(guī)定的適用各類投資項(xiàng)目的綜合管理服務(wù)平臺(tái),即《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》(中發(fā)[2016]18號(hào))、《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》、《條例》明確規(guī)定各類投資項(xiàng)目都要通過在線平臺(tái)開展政務(wù)服務(wù)工作。根據(jù)國務(wù)院部署,國家發(fā)展改革委牽頭建成在線平臺(tái),2015年12月啟動(dòng)試運(yùn)行,2017年2月1日正式運(yùn)行。已橫向聯(lián)通相關(guān)部門,縱向貫通國家、省、市、縣四級(jí),截至目前已將280萬個(gè)項(xiàng)目納入管理。
《條例》、《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》明確規(guī)定,除涉密項(xiàng)目外,各類投資項(xiàng)目應(yīng)使用投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)生成項(xiàng)目代碼,并通過項(xiàng)目代碼辦理審批、核準(zhǔn)、備案等相關(guān)手續(xù)。因此,包括PPP項(xiàng)目在內(nèi)的所有項(xiàng)目,都要通過平臺(tái)賦碼并辦理有關(guān)手續(xù)。否則,就是違反了《條例》或《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》,屬于不規(guī)范的項(xiàng)目。
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