案例回放

某機(jī)關(guān)單位進(jìn)行某服務(wù)項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)，采購(gòu)預(yù)算為30萬元人民幣，采用綜合評(píng)分法評(píng)標(biāo)，共有A1、A2、A3、B、C五家供應(yīng)商前來投標(biāo)。

在進(jìn)行評(píng)標(biāo)過程中，評(píng)標(biāo)委員會(huì)發(fā)現(xiàn)，B、C兩家供應(yīng)商，其投標(biāo)文件所附的“計(jì)劃措施及售后服務(wù)”內(nèi)容完全一致，有串通投標(biāo)的嫌疑。評(píng)委會(huì)據(jù)此認(rèn)定B、C為無效投標(biāo)，最終A1供應(yīng)商綜合得分最高，被推薦為中標(biāo)候選人。

評(píng)標(biāo)活動(dòng)結(jié)束后，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)按要求將相關(guān)采購(gòu)文件向財(cái)政部門進(jìn)行備案，并向財(cái)政部門報(bào)告了B、C兩供應(yīng)商涉嫌串通投標(biāo)的問題，財(cái)政部門依法對(duì)此次采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)查。

經(jīng)查，5家供應(yīng)商均通過了資格性審查和符合性審查，在調(diào)取5家供應(yīng)商的投標(biāo)文件正本后，發(fā)現(xiàn)B、C投標(biāo)文件中“計(jì)劃措施及售后服務(wù)”的內(nèi)容完全一致，且售后服務(wù)管理人簽名均為B供應(yīng)商的員工“張三”。

案例分析

此案違法痕跡較為明顯，但要準(zhǔn)確適用法律條文進(jìn)行相關(guān)處罰，還需要厘清以下幾個(gè)問題：

一是如何界定其屬于串通投標(biāo)行為的問題

依照《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“87號(hào)令”）第三十七條第一款第三項(xiàng)“不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件載明的項(xiàng)目管理成員或者聯(lián)系人員為同一人”、第四項(xiàng)“不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件異常一致或者投標(biāo)報(bào)價(jià)呈規(guī)律性差異”、第五項(xiàng)“不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件相互混裝”，視同其為串通投標(biāo)，其投標(biāo)無效。

二是串通投標(biāo)嚴(yán)重程度的認(rèn)定問題

《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七十四條規(guī)定了七種惡意串通標(biāo)準(zhǔn)，符合其一，則對(duì)供應(yīng)商應(yīng)依照政府采購(gòu)法第七十七條第一款的規(guī)定追究法律責(zé)任。這七條標(biāo)準(zhǔn)為：

（一）供應(yīng)商直接或者間接從采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)處獲得其他供應(yīng)商的相關(guān)情況并修改其投標(biāo)文件或者響應(yīng)文件；

（二）供應(yīng)商按照采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的授意撤換、修改投標(biāo)文件或者響應(yīng)文件；

（三）供應(yīng)商之間協(xié)商報(bào)價(jià)、技術(shù)方案等投標(biāo)文件或者響應(yīng)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容；

（四）屬于同一集團(tuán)、協(xié)會(huì)、商會(huì)等組織成員的供應(yīng)商按照該組織要求協(xié)同參加政府采購(gòu)活動(dòng)；

（五）供應(yīng)商之間事先約定由某一特定供應(yīng)商中標(biāo)、成交；

（六）供應(yīng)商之間商定部分供應(yīng)商放棄參加政府采購(gòu)活動(dòng)或者放棄中標(biāo)、成交；

（七）供應(yīng)商與采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)之間、供應(yīng)商相互之間，為謀求特定供應(yīng)商中標(biāo)、成交或者排斥其他供應(yīng)商的其他串通行為。對(duì)照前述標(biāo)準(zhǔn)，可見本案不屬于惡意串通，其程度要小于上述行為。

三是如何準(zhǔn)確定位具體處罰依據(jù)的問題

《政府采購(gòu)法》只對(duì)惡意串通的行為規(guī)定了處罰措施。其第七十二條規(guī)定，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)及其工作人員與供應(yīng)商或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)惡意串通的，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，處以罰款，有違法所得的，并處沒收違法所得，屬于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的，依法給予行政處分。第七十七條明確，供應(yīng)商與采購(gòu)人、其他供應(yīng)商或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)惡意串通的，處以采購(gòu)金額千分之五以上千分之十以下的罰款，列入不良行為記錄名單，在一至三年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)，有違法所得的，并處沒收違法所得，情節(jié)嚴(yán)重的，由工商行政管理機(jī)關(guān)吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。目前來講，各地大多是依據(jù)該條規(guī)定以及地方法規(guī)對(duì)串通投標(biāo)行為進(jìn)行處罰的。

處理結(jié)果

為進(jìn)一步固定證據(jù)，財(cái)政部門對(duì)B、C供應(yīng)商進(jìn)行了深入調(diào)查，當(dāng)面詢問其法定代表人具體投標(biāo)細(xì)節(jié)。在財(cái)政部門出示的證據(jù)下，B、C公司的法定代表人均出具了書面說明，承認(rèn)了串通投標(biāo)行為。

按照《政府采購(gòu)法》以及地方政府采購(gòu)方面的法規(guī)，該地財(cái)政部門對(duì)B、C兩供應(yīng)商分別處以項(xiàng)目合同金額千分之十的罰款，并對(duì)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員處單位罰款金額百分之十的罰款。

案例啟示

這樣一起普通的串通投標(biāo)案，監(jiān)管部門在調(diào)查取證和法律適用上都竭盡嚴(yán)謹(jǐn)，除了在依法處罰上可有許多總結(jié)之處以外，此案還給我們帶來更多的思考。

一是正向激勵(lì)盡職專家。

本案是由專家在評(píng)審時(shí)發(fā)現(xiàn)了有串通投標(biāo)的痕跡。按照《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第四十條第二款，“評(píng)標(biāo)委員會(huì)、競(jìng)爭(zhēng)性談判小組或者詢價(jià)小組在評(píng)審過程中發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商有行賄、提供虛假材料或者串通等違法行為的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向財(cái)政部門報(bào)告”。

87號(hào)令也規(guī)定了評(píng)標(biāo)委員會(huì)有報(bào)告惡意串通的義務(wù)，其第三十六條明確，“投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)遵循公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，不得惡意串通，不得妨礙其他投標(biāo)人的競(jìng)爭(zhēng)行為，不得損害采購(gòu)人或者其他投標(biāo)人的合法權(quán)益。在評(píng)標(biāo)過程中發(fā)現(xiàn)投標(biāo)人有上述情形的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其投標(biāo)無效，并書面報(bào)告本級(jí)財(cái)政部門。”但如果專家不能盡職盡責(zé)，目前由監(jiān)管部門來主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題，難度要大很多。

現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)于盡職專家的正向激勵(lì)手段還比較有限。《政府采購(gòu)評(píng)審專家管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2016〕198號(hào)）第二十一條第三款中規(guī)定：“省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門可根據(jù)評(píng)審專家履職情況等因素設(shè)置階梯抽取概率。”理論上，負(fù)責(zé)的專家可以設(shè)置抽取到幾率大一些，但實(shí)踐中還有待探索具體做法。

二是正向激勵(lì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。

本案發(fā)現(xiàn)串通投標(biāo)后報(bào)告財(cái)政部門，具體是由采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)完成的，手段是通過代理機(jī)構(gòu)向財(cái)政部門備案采購(gòu)文件的方式達(dá)成。

政府采購(gòu)法律法規(guī)僅規(guī)定了兩種形式的備案，《政府采購(gòu)法》第四十七條指出，“政府采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)合同自簽訂之日起七個(gè)工作日內(nèi)，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)將合同副本報(bào)同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門和有關(guān)部門備案。”《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第二十九條規(guī)定，“采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)集中采購(gòu)目錄、采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)和已批復(fù)的部門預(yù)算編制政府采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃，報(bào)本級(jí)人民政府財(cái)政部門備案。”

但招標(biāo)文件、投標(biāo)文件備案尚沒有法律依據(jù)，如果代理機(jī)構(gòu)對(duì)有關(guān)情況隱匿不報(bào)，由監(jiān)管部門后期核查的難度較大，如何對(duì)好的代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行激勵(lì)也是值得探索的問題。

《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2018〕2號(hào)）第十七條規(guī)定了財(cái)政部門組織開展代理機(jī)構(gòu)綜合信用評(píng)價(jià)工作的職責(zé)，第十九條指出“財(cái)政部門可以根據(jù)綜合信用評(píng)價(jià)結(jié)果合理優(yōu)化對(duì)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查頻次”，這可以作為正向激勵(lì)代理機(jī)構(gòu)的一種手段。但除此之外，財(cái)政部門有形的激勵(lì)代理機(jī)構(gòu)的手段非常有限，個(gè)別地方出臺(tái)了代理機(jī)構(gòu)排名制度，但其做法是否合法有效，也有待進(jìn)一步探討。

因此，建議各地可以成立政府采購(gòu)協(xié)會(huì)，加強(qiáng)代理機(jī)構(gòu)行業(yè)自律，出臺(tái)具體激勵(lì)措施。

三是處罰難以落實(shí)到個(gè)人。

串通投標(biāo)，是要對(duì)違法單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以罰款的，實(shí)踐中存在幾個(gè)難點(diǎn)：首先是難以界定直接負(fù)責(zé)主管人員和直接責(zé)任人，其次是單位往往以相關(guān)人員已經(jīng)離職作為理由，使得罰款處罰難以落到實(shí)處。未來，還是要在政務(wù)平臺(tái)信息共享的基礎(chǔ)上，使得逃避罰款的個(gè)人其征信記錄留下污點(diǎn)，從而促進(jìn)相關(guān)對(duì)個(gè)人的處罰能夠更加簡(jiǎn)便易行。